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规划凤凰社:控规调整究竟应该为谁而“动”?

时间: 2016-08-25 作者: admin01 分类: 规划实务 评论: 0 阅读:3,007

对控规编制跟不上项目发展的需要,政府为企业不断调整上位规划的做法:大家有何看法?有无好的解决方案?
近日一则消息“华为进驻东莞之后,俨然成了当地政府手里的“香饽饽”,松山湖多次的控规调整就因为华为”引起规划圈子的讨论:究竟我们的控规调整为何而“动”,为谁而“动”?引发热议!

凤凰社特邀评论:
小海(注册规划师、规划硕士、城市规划凤凰社共同发起人
其实回答这个问题之前,我想反问我们城市规划师一个问题:规划真的是管的越细越好吗?
如果你回答说“是”,那继续回答如下问题:你知道家用汽车装配车间流水线需要多少环节,厂房跨度是多少,吊装设备安装高度是多少吗;你知道当地多大的住宅户型最畅销,多少楼层最抢手,什么样的沿街商业门面最好出租,定价多少去化最好吗;你知道当地老百姓的消费能力,饮食口味偏好,文体消费习惯吗?
如果你回答说“NO”,那你作为一个城市规划师如何敢“一刀切”的确定产业区空间格局;如何敢确定居住区的容积率是1.5还是2.0,居住人口是3000还是5000,商业混合比例是15%还是20%;如果敢在一个四线城市动辄就是五层商业综合体、几百米长的“美食街”、3D&IMAX影院还有几千上万平的健身房?!
你,哪里来的勇气和底气?!
Boss亮以东莞为引华为落户多次修改上位控规为例,我觉得这是必然。理由如下:
(1)规划本身特性:在确定落户企业之前,规划控制为普适性的,缺乏针对性。
(2)编制背景使然:新常态下经济发展依然是第一要务,规划本身就有招商引资的作用,适应资本是必然。
(3)规划管理的问题:当地规划主管部门思路不清晰,发展目标不明确。
(4)规划师自身层面:时代背景和现实环境塑造的“指点江山系规划师”,随时都敢把“第一”“最大”“首个”“最佳”安在任何项目上。
那么,继续回答第二个问题,如何解决:
(1)顶层设计层面:
城市规划也应编制“权利清单”,搞清楚哪些是你必须要控的,我觉得现在顶层设计都是明确的,“控规编制审批办法”明确要求控规需有“四线控制”。反过来,我倒想问问我们的规划师,你们总规编制就搞个“四线控制”是几个意思?是越俎代庖不需要再编控规了,还是走我的路让别人无路可走?!那些总规就搞“红线控制”的,你牛逼,我已无力吐槽!
(2)规划设计层面:
我一直给别人讲,做规划设计有三个层次。第一层,用学到的知识做规划;第二层,用积累的经验做规划;第三层,用人生阅历做规划。看很多年轻设计师们夸夸其谈,一副傲视天下不可一世的态度,大牛们多是会意一笑:自己人不打自己人的脸,早晚会有人/会有事儿收拾你,而且打脸啪啪的!(或许,这也是成熟设计师的必经之路吧)一句话,要做好设计先提高个人修养以及开阔知识面;至少要精通规划相关法规,对吧。
回到技术层,那些做控规是不是就来五线、六线、七线甚至是八线控制的,你们还有没有规划的严肃性?!一切逾越法律规定的都无效,请记住:住建部迄今出台的管理办法只有绿、蓝、紫、黄四个办法!你写文章、做导则就是写“十线”就是把“遛狗路线”都做出来,你要觉得“你能控”我都不吭声,但写进控规文本就是不行!
别人都说规划是龙头,规划师还真丫的把自己放在上帝的位子啦?!
(3)规划管理层面:
规划管理特制地方直接介入规划审批、规划实施的部门,各位大神们能否不要以文本厚薄、“控制线”多少为规划好坏的评价标准?
可喜的是,据我了解有不少地方规划局已经根据当地实际情况拟定了规划编制导则/细则。规划分为若干层次,控制大纲主要制定刚性控制:包括主要干道系统、四线、重大设施、强度分区等内容;控制引导则在延续前面刚性控制的基础上分区分片针对性的对土地使用开发进行详细的控制和引导,涉及调整也可以分片优化调整。不过对此模式,也一直有异议:1)是不是控规可以拖着一直不报备,这程序实际违法啊;2)新规则适用性更强,但重来一遍控规全覆盖谁埋单,再就是要求只能由当地院操刀是不是有点那个啥?
回头看,废话为主总结一下:
事无巨细的城市规划肯定是有问题的,这和当前导向相悖;编制法定规划需要懂法、懂需求才能编好。

洋洋(资深规划师/项目负责人)
首先,我们跳出城乡规划的专业角度来理解规划,“规划”就是个人或组织制定的比较全面长远的发展计划,是对未来整体性、长期性、基本性问题的思考和考量,设计未来整套行动的方案。规划,是对未来的一个计划。
对于个人而言,未来的道路都未必是按照自己的计划进行,何况是一个城市。所以我们的《城乡规划法》允许我们对城乡规划进行修改,并总结以前是哪儿出现了问题,以便我们做出更好更科学的规划。
那么回到正题,问题一:政府为企业不断调整上位规划的做法到底应不应该呢?
我的回答是一分为二的来看待。
情况一、如果这个企业对环境、社会没有负面影响,符合城市发展的需要,甚至有带动作用,而仅仅是因为不符合我们控规的限制条件,就对这个企业、这个项目进行否决,难道不像“你哪天突然中了500万大奖,你说这500万不在我的计划之中,我不能要吗”?这种情况修改控规来迎合项目是完全有必要的;
情况二就是政府一味为了迎合项目、迎合GDP,不论项目对城市(注意是城市而不是我们的规划)的影响而修改规划的情况,我们应该对这种情况说NO。
问题二:有无好的解决方案?(这个问题是套第一个问题的,提问者潜意识认为政府为企业不断调整上位规划的做法是不对的,才提出有无好的解决方案。那么我这里回答另外一个问题:控规有必要由政府来编制吗,交给拿地企业编制控规,由政府审批是否能避免上述问题?)
我们弄清楚以下两个问题,问题自然而解:
一、控规的作用
1、对总规的具体落实
由于总规的最大作用就是对城市发展就行总体把控,设计单位在编制总规时往往会忽略一些细节问题(当然不能把责任全推给设计单位),控规的作用就是把总规的各种想法具体落地;
2、把土地从非商品变为商品的过程
一个商品应该具备商品的属性,土地也一样。编制控规就是赋予土地商品属性的一个过程,制定了土地的用地性质、容积率等主要属性后,才能决定其产品价格、价值。
二、假设控规编制主体由政府变为拿地企业
1、出让依据
那么我们政府出让土地的依据势必由控规变为总规,上面讲到,由于总规不具备落地性的特征使其不能成为政府出让土地的依据,除非总规做到控规深度,那跟政府单独做控规又有何区别。
2、出让价格
没有属性的土地,无法决定其价格。同样一块土地,容积率为1的跟容积率为10的,其价值天壤之别。我们不能指望所有企业都站在城市角度考虑问题,企业的核心就是利润。
3、规划的公共政策属性从何体现
规划不仅代表着企业开发商的利益,同时也代表着政府、老百姓的各方利益。政府好歹也是“三个代表”,若全权交给开发商,谁来代表老百姓的利益?有人说不是有政府审批、专家把关吗,我只想说由政府编制的规划都充满着权钱勾结,何况是开发商的规划。
4、政府的蛋糕为何交给你来切
我们知道,土地财政基本上是中国大多数城市的命脉。地方政府顶着中央政府多次“34亿”警告,也要拼命多圈土地,这拼着命圈来的蛋糕,哪会拱手交出。
5、开发商自己做的规划,就不修改了吗?
大开发商拿地往往是大手笔,但开发节奏总是逐步推盘,优先考虑首期,后面的规划跟政府一样,未来的事情,他也说不清楚。
就这样,不总结了。

梁程(城市规划博士/注册规划师)
目前规划管理部门经常出现不断调整控规内容的情况,当然多为各方利益原因,可以先不谈,我们仅仅从规划编制的技术角度谈论一下。一般来说控规调整的内容绝大多数涉及到开发强度,即对容积率的上调(很少有下调的),少有出现调整用地性质的情况(也有例外)。
有关控规调整的要求,可见《城乡规划法(2015年修订)》第四十八条,修改控制性详细规划的,组织编制机关应当对修改的必要性进行论证,征求规划地段内利害关系人的意见,并向原审批机关提出专题报告,经原审批机关同意后,方可编制修改方案。……。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的,应当先修改总体规划。
可以发现,修改控规要做四个方面的工作,即①做修改必要性论证②征求利害关系人的意见③提出专题报告④编制修改方案。这四项内容中第②项其实是最复杂但很弱的一项工作,也是比较模糊的没有具体操作的内容。而第④项是与规划编制技术最为密切的内容,主要涉及上位规划的强制性内容,所以首先需要界定哪些是总体规划强制性内容。
《城市规划编制办法(2005年)》关于城市总体规划的强制性内容为第三十二条中第(三)部分:城市建设用地。包括:规划期限内城市建设用地的发展规模,土地使用强度管制区划和相应的控制指标(建设用地面积、容积率、人口容量等);城市各类绿地的具体布局;城市地下空间开发布局。可以看到,针对城市建设用地方面,具体和各类用地性质竟然不是强制性内容,而建设用地的规模、面积以及各类绿地和地下空间是强制性内容,土地使用强度管制区划和相应的控制指标竟然是总体规划中的强制性内容,也就是说控规的土地开发强度指标要完全遵循总体规划中所确定的土地使用强度管制区划和相应的控制指标,而除了绿地以外的其它用地性质控规可以调整和改变。而如前述,一般控规调整的内容绝大多数涉及到开发强度,少有出现调整用地性质的情况,似乎有些矛盾。
而具体到城市总体规划的修改,可见《城乡规划法(2015年修订)》第四十七条,有下列情形之一的,组织编制机关方可按照规定的权限和程序修改省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划:(一)上级人民政府制定的城乡规划发生变更,提出修改规划要求的;(二)行政区划调整确需修改规划的;(三)因国务院批准重大建设工程确需修改规划的;(四)经评估确需修改规划的;(五)城乡规划的审批机关认为应当修改规划的其他情形。修改省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划前,组织编制机关应当对原规划的实施情况进行总结,并向原审批机关报告;修改涉及城市总体规划、镇总体规划强制性内容的,应当先向原审批机关提出专题报告,经同意后,方可编制修改方案。以上五项内容中最后两部分同样也是比较模糊的没有具体操作的内容,同时又一次涉及到总体规划强制性内容。
当然调整控规也涉及到规划实施管理层面,而做为规划编制人员的我们可以尝试先从规划编制标准层面进行推敲即可,我们希望有一套上下及时对应、前后共时合理的规划编制法规、标准、规范使得规划修改也是那么有条、那么有理!

我思故我在(资深经济师/跨界规划师)
控规编制跟不上项目发展的需要,政府为企业不断调整上位规划的现象,核心是政府对于空间管制手段的单一化与新型“产业运营商”发展诉求的复合化之间的矛盾。新型“产业运营商”,主要包括以华为为代表的产业内容运营商与以华夏幸福为代表的产业地产运营商。个人觉得,未来可以从三个方面着手。第一,增加控规的弹性,特别是以用地为核心的控制指标的弹性;第二,真正做到控规与总规的衔接,创新全新的规划控制手段;第三,政府转变单一的空间管制思路,突出政策等柔性手段。

姜-厨子(资深规划师/凤凰社核心社员)
对于控规调整这个话题,我觉得有些调整也还是很必要的!究其原因,也有多方面的因素,首先、近几十年来,我国的经济发展可以用日新月异来形容,迅猛的发展就造就了很多不可预见的因素。第二,目前我国的规划设计,仍然有很多不足,有的地方政府盲目的追求知名设计单位,而对本土的设计公司视而不见,外来的设计单位仅仅经过有限日期的现场调研,如何能够彻底的了解并分析透彻一个城市或者地区的各个方面的情况。第三,难免会有突发 的情况,就比如参考资料中提到的华为这种实力强大的公司的入驻,必然会打破原有规划的格局。
因此也就需要规划设计的一个持续性跟踪服务,其实我国目前好多地方也有这方面的行动,一些地方政府已经有专门的合作单位对自己本身的控规进行一定的动态维护,只是目前各方面的程序有待进一步的完善。

无涯(资深规划师/凤凰社核心社员)
编过控规其实都知道,所谓的控制性规划指标最主要的其实就是容积率、限高、建筑密度、用地性质等,所以,对其中任何一项指标申请调整的,都应该属调整控规范畴。根据经验,调整最多的是容积率跟用地性质,或者说土地分宗以及合宗。
那么我们回过头来看这个问题,政府为企业调整控规,这个其实很正常。一方面,政府招商引资,引进重大项目,本就不是一朝一夕的事情。企业进来,对用地性质及容积率等有自己的需求,这都好理解。另一方面,市场经济本身有其自己的规律,企业自身升级改造,转型升级,这里面也会涉及到控规调整。问题在于不断调整,这个就有点把法定规划当儿戏了,当然这只可能是个案,能有这么大能量的企业不多。
至于说解决方案,其实当初在编制控规的时候,就应该体现了,比如弹性的控规管控单元,如确实有调整需求,政府从可以单元层面进行动态控制。其实在深圳做的挺好的,而且已经做了较长一段时间了,就是划定更新统筹片区,进行有效统筹利益分配。这样的好处是可以强调政府在其中的的主导作用,同时可以使公共利益得到保障,还可以更好的关注实施的可操作性问题。

漠扬(高级工程师/资深规划师/凤凰社核心社员)
我认为城市规划本身是规范化城市建设、管理和运营的一种手段,其目的应该是在科学合理的前提下,营造良好的城市空间,简言之,规划的目的是让城市更美好。我的看法基于以上个人认知展开。
在过去的很长一个时期里(15-20年)我们一直处在经济社会高速发展的时期,新技术催生的新事物不断涌现,城市业态和建筑形态不可避免的在市场驱动下进行自我更新,但被动的更新完全难以跟上新事物的不断涌现,因此,议题中出现的问题应该是全国城市发展的普遍现象。一方面在开放的市场中打拼的企业,胜出的往往是发展理念领先者,其发展模式毫无疑问的会超前于规划预期;另一方面,规划法规确定的编制程序相对较繁琐,城市总体规划往往更多关注的是宏观层面的问题,而对实施层面的具体问题关注不足;先进的发展理念与相对缓慢而固执的规划体系不期而遇,留给地方政府的就只有两个选择,要么以钱为纲调规求项目,要么坚守原则赌明天,其答案显而易见。
OK ,面对多元化快速发展的经济和社会,我们需要更具弹性和可操作性的规划来迎合经济社会发展需要,那么问题来了。
就规划编制而言:1、总体规划层面,用地性质不应作为强制管控的内容,而应从宏观层面准确划定城市功能分区,划定主要路网和交通设施,将总体规划层面的城市设计部分作为控规编制的法定依据,并适度预留设施的发展余地;2控规层面,应基于居民生活需要来细化城市单元的划定,科学安排服务设施和支撑体系,确保设施落地,城市风貌、开发强度等内容必须与总体规划层面的城市设计保持一致,

就管理机构而言:1、规划弹性大,势必带来管控层面工作量加大;2、规划弹性大了,职能部门的自主裁断权就大了,势必需要构建专业的第三方监督机构和公共参与平台,规范并有效缩短议事规程。3、对于此类预留了弹性空间的规划,必须确保规划修编的严肃性和城市规划建设的延续性,那就需要赋予规划主管部门一票否决的权力并真正落实。4、对城市规划的实施逐年进行动态评估,建立完善的城市建设资料库,为规划编制和研究部门提供数据基础,形成互动机制,确保规划编制的科学性和先进性。

猫叔(旅游规划师/项目负责人)
控规调整,只要是出于发展与良性的考虑出发,按照法定的程序做调整,是完全没有任何问题的,不应该以任何理由阻止任何规划的调整。规划从来就不是一成不变的,相反,依据实际情况不断调整,是规划本来该有的样子,这不需要解决。政府是代表公众的利益的,那么政府的决策,也是公众利益的决策,规划为了代表公众利益的决策做调整,又有什么问题呢?

凤凰社社友辣评:
匿名:其实现在的情况都是开发商来了根据开发商的需求调整,只不过作为政府 我觉得应该在强条上面把好关。那这样看来,控规全覆盖这句话也是有问题的,如果是一级开发,开发商组织编织控规,完全开发商编制控规还是不行的。站的角度不同。现在这个标准程序还是基本合理的,政府标准,开发商有要求提出,尽量满足。
金陵-大白:那其实就是看华为介入的阶段了 如果在控规编制前 划定一片区域 由他们主导 未尝不可,我接触过大企业进驻之前跟政府签好协议,做个大规模的城市设计,由规划局落实控规编制,反馈至总规中。
北京-素桓真:有的政府以为自己会永远有钱,就提前干了很多要钱的事。
京畿-规划-小哏:就是个矛盾体。
沪-果果:我觉得没有必要编控规。
川-小朋友:不是谁去做控规的问题,应该是有没有做的需要。
昆-小鱼:全覆盖后遇到大项目,反正又要调,或者就一直不批,一有项目,就调规划,规划局又要找设计单位…
川-小朋友:龙王多了不治水啊。
广东-泰森:来来来,看看这样调,合你心意没不合心意? 没事,接着按你改。
川-窗:政府想管企业。
匿名:其实我们跟开发商做过几次控规,感受很明显的。完完全全现在开发的角度,而且是站在快速回笼资金的角度考虑用地,根本不会从长远考虑。你给他讲长远,他说长远我也明白,但是我们资金需要回笼。
匿名:公益性也是总规的事说白了控规就是按总规意图合理快速出让土地就是卖一块地出一块地最好,武汉好像那边没有要求控规全覆盖,就是来一个,就做一个。你就在总规里面控制风貌人家做了单元控规全覆盖,然后控规里面做个单元控规,然后规定一套控规入库标准
我们这镇上一开始一级开发要求密度要在40%是多层的后面经过一年开发商都没弄然后就放开密度了。
匿名:所以我一连串的建议就是规划局收会原来放出去的设计院,例如市院,省院,制作审批管理不做具体设计,运用体制倒闭规划局业务技术提高。
匿名:地块控规全覆盖,控制的太死,会频繁的改动。
匿名:政府手里的蛋糕,不会轻易拿给开发商。要么就是权钱勾结 我听一位领导说过,政府现在手里掌握的唯一资源。就是土地了,这个我们都不能掌握的话,那我们还能干什么?

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