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规划凤凰社:伯仁为谁而死,解读城市规划终身责任制

时间: 2016-08-25 作者: admin01 分类: 规划实务 评论: 0 阅读:1,263

“建立重大城市规划决策终身责任追究制度”看规划师如何解读?
江西近日出台《加强城市规划工作实施意见》,内容涉及九大方面;其中“建立重大城市规划决策终身责任追究制度”激起很大波澜。翻出国务院发的“意见”进行比对,那个仅仅提到“违反规划的行为都要严肃追究责任”,就此而言 “江西版”可以说是极为苛刻!这个《实施意见》究竟有没有实施价值?实施的效果将会是什么?看大家如何解读?

凤凰社特邀评论:
梁程(城市规划博士/注册规划师)
建立重大城市规划决策终身责任追究制度,这个话题是值得探讨也是很有必要探讨的话题。我们首先从城市规划的本质属性开始。城市规划作为一项公共政策,从2000年以来就已经在国内规划界开始受到重视,当然国外更早。然而,直到今天仍处于雷声大、雨点小的状况。究其原因,是我们大多数从事城市规划的人员深深陷入到城市规划中的理论与技术的内容层面,而远离城市规划的理论与技术的内容层面,我们都是从极小的学科技术角度看常规的规划编制方法,而没有从公共管理学角度看作为一项公共政策的城市规划工作。
因此,要破解建立重大城市规划决策终身责任追究制度这个话题,我们要从关键词入手。显然“决策”是关键,因为有决策,所以有利益,从而有责任。谈论决策必须又要挖掘公共政策的学科理论。那么,什么是国内学者比较趋同的公共政策概念,《公共政策学》(天津大学出版社,2010)中提出,公共政策是以政府为代表的公共权力机构针对社会公共问题的解决,通过民主政治程序制定和执行的行动方针和行为准则。
无疑涉及众多利益的城市规划带有强烈的公共政策特征,而城市规划和公共政策一样,合理科学的城市规划方案是需要决策的,是以政府为代表的公共权力机构针对城市发展这一公共问题的解决,通过民主政治程序制定和执行的行动方针和行为准则。可见,做出决策这一步骤对于制定一项公共政策极为重要,投射到城市规划工作中,即制定城市规划方案这一重大决策是直接影响未来各利益主体的公共政策制定及实施的起点。既然决策这么重要,那做出决策的来源是什么,我们需要进一步说明决策者的情况。
《公共管理学》(中国人民大学出版社,2008)中提出,公共政策的主体是决策者,一方面,除具体的决策个人外,还包括具体决策机构,包括政府、执政党、社会团体等,……;另一方面,除了政策制定层面的决策者外,还包括政策沟通、政策执行等过程中的次级决策主体。很明显是这些不同的决策主体进行决策的,具体到城市规划工作中,根据《公共政策:共同体、工具与过程》(上海人民出版社,2011)相关内容进行修改的政策共同体的决策方式示意图,就能看出国内城市规划的不同决策者及相互关联。不管水平维度还是垂直维度,公共政策决策不是单一个体的行为(历史时期也有个人垄断决策行为,但也涉及到下属的执行),是由不同组织单元形成的政策共同体完成的。
《公共政策分析(第二版)》(北京大学出版社,2011)中提出,世界各国现行公共决策体制虽然存在较大的差异,但都已实现从个人垄断决策到组织集体决策、从非程序决策到程序决策的过渡。建立重大城市规划决策终身责任追究制度针对决策者来看,真是有必要,但也是需要过渡的。
我们需要从制度方面进行优化,使其同步适应不同发展阶段的公共政策决策特征。如,《中华人民共和国城乡规划法》中,有针对决策主体的法律责任内容,仅仅为:对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分,而且是作为个体的个人,这就没有完全涉及到共同体。因此,理想化的模式为:对共同体的终身责任追究,应该由包括顶层、基层和同层人员(即政策共同体的决策方式示意图中红、蓝、绿)组成的共同体平等且又公正的共同承担。

姜-厨子(资深规划师/凤凰社核心社员)
规划师及规划管理者都是人,不是神!是人总是有能力的限制,不可避免的去犯错!作为一个规划从业者,务必要尽量尽自己最大的努力来做自己的每一项工作,这是一个对自己严格要求的设计师最大的品质!另外规划管理者严格执行规划决策,也是尽职尽责的表现。《意见》指出这一点,是希望从业人员能更尽职尽责去完成工作,形成一个好的局面。
再换个角度看,一方面一项重大的城市规划决策,是一个需要慎之又慎的问题,往往需要多方的协调、研究、确定和实施。另一个方面,社会、经济、政治等多种因素的变化,往往在规划实施的过程中,规划管理者也应该因势利导,更好的去为城市发展服务。至于文件上提到的”建立重大城市规划决策终身责任追究制度,凡是违反规划的行为都要严肃追究”这个问题,我认为也应该从多方面来考量。“执法必严、违法必究”毋庸置疑,但是当决策不适应时事,合理变通也是理所应当。在此,希望所谓的终身责任追究制度,不要造成设计人员和管理人员“不突破就不犯错”的保守思想吧!仅此!

暗夜潜行(资深规划师/项目负责人)
“指出建立重大城市规划决策终身责任追究制度,严肃追究违反规划的行为”
我个人对这句话的理解:
一、我建议需要把这句话放在原文件中来理解,先理解哪些是“重大城市规划决策”。文件关于城市规划部分的要求,其实是在强调城市规划编制、决策、实施的合法性和合理性。在本段的第二句中提到“凡不符合城镇体系规划、城市总体规划和土地利用总体规划进行建设的,一律按违法处理。”如果把这段的每句话,当成递进关系来理解的话,首先,“城镇体系规划、城市总体规划和土地利用总体规划”类似上位规划一定是正确的,因此“重大城市规划决策”是不含上述规划的决策的,否则前后矛盾。规划法中规定,城镇体系、城市总规、土规是由国土部门、省政府(人大)甚至中央政府来批复的,因此那具体的“重大城市规划决策”应该是指城市控制性详细规划、片区规划(城市设计)、地块详细规划、具体项目选址(设计条件)等内容。因此这条约束对象指向相对明确——地方行政长官和规划管理部门。
二、“再看决策终身追责制度”,什么样的决策会被追责,谁来界定决策有没有失误。
制度怎么制定,怎么追责,追谁的责,目前还需要官方的进一步诠释及补充,我们还不能妄加揣测。我个人的理解是,决策其实是贯穿于规划编制与实施过程中的,这个实施不仅仅是指建设,也指规划实施过程中的管理,尤其“重大城市规划”从最初的概念规划的大格局到城市设计对空间的引导最终以控制性详细规划法定形式扎口,以控制性详细作为规划实施管理的依据。我个人认为实施会是个长期的、动态的过程,大决策、小决策会不断的涌现。
因此,决策也需要进一步的界定。
三、我们再来看后半句,“严肃追究违反规划的行为。”
违反规划是指违反什么样的规划?是前述的上位规划还是已经编制通过审批的控制性详细规划?还有较大的理解空间。理论上讲,违反上位规划的控制性详细规划通过专家评审并批复的可能性很小。因此这个违反规划我个人理解为具体的地块设计。那约束行为指向也很明确——规划管理中给予的地块规划设计条件是否符合控规要求、建筑主体在建设过程中是否符合规划设计条件。
综上所述,我个人理解,该文件所约束的是“地方官员或规划管理部门在具体项目选址、立项,出具设计条件;建设主体项目实施过程中”的决策及行为。
最后,我建议规划从业者,设计单位也好、管理也好,大家都应该跳出自己的视角,从社会的角度来看待该问题,也许该文件在进一步实施的过程中,还会有需要优化的内容,加强可操作性,但我认为这是个好的第一步!!

无涯(资深规划师/凤凰社核心社员)
《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》中就提到提出,凡是违反规划的行为都要严肃追究责任。所以这个事情分两方面来看。
一方面,建立重大城市规划决策终身责任追究制度,严肃追究违反规划的行为。这本身是一件好事。从前城市规划都被大家调侃“纸上画画,墙上挂挂”,也实属无奈。现在,很明显那些不经大脑思考就拍板定论的决策将得到应有的惩罚。作为规划师,我们一直都在强调要坚持以社会公平公正,以公共利益为核心,但是拍脑袋决策的领导觉得就是狗屎,当这种价值观得到扭曲,造成的不仅仅是巨大的经济效益,而且社会效益甚至是生态效益都将蒙受损失。
另一方面,我们都知道,编制城市规划,都需要适度超前,是体现科学性的一个方面。在基于扎实的研究之后,有些事情需要有人拍板,但同时这个决策是存在风险。城市规划在满足一部分人利益的同时必定损害另一部分人的利益,这需要决策者进行价值取舍,这也有风险。那谁来承担,怎么判定?

洋洋(资深规划师/项目负责人)
《意见》指出建立重大城市规划决策终身责任追究制度,严肃追究违反规划的行为。
首先,要弄清楚的就是“重大城市规划决策”,那哪些属于重大决策呢?我想无非是以下几点:
1、以各种理由(设立开发区、工矿园区等)新增大量建设用地的;
2、对城市性质、职能发生重大改变的;
3、城市建设用地选址决策(类似武汉天湖造城的);
4、其他对城市居民生产生活有重大影响的决策
(是不是有点像总体规划的强制性内容?但个人认为不能一一划等号)
第二是终身责任追究
这里我们不管谁来追责,只论追谁的责。有人说是追专家的责,但专家只是一个城市的谋士,或者是将领导意志转化为专家意志的一个工具,然而他不是决策者。一个家有当家的,一个公司有掌舵的,一个城市也一样,首要追究一个城市法人——市长的责任。然而大家都知道共产党决议都是开会表决,这是大家的责任,那么其余参与决策者也应承担次要责任。(有人说书记才是一把手,但真正意义的法人是市长,所以只能追究市长的责任,也许他是背书记的锅,那么书记应该受到党纪处理)
第三是建立这个制度有哪些积极意义
不管这个制度是做样子看的,还是只是一个理想化的阶段,又或者根本追究不到真正决策者头上。但我们要看到这是一个开始,是城市规划工作者、广大老百姓的一个阶段性的胜利。任何制度都要经历从无到有,从有到完善的这个一个过程,而我们有幸看到了这个开始,希望他慢慢走向成熟。

小海(注册规划师、规划硕士、城市规划凤凰社共同发起人)
江西近日出台《加强城市规划工作实施意见》,内容涉及九大方面;其中“建立重大城市规划决策终身责任追究制度”激起很大波澜。我翻出国务院发的“意见”进行比对,那个仅仅提到“违反规划的行为都要严肃追究责任”,就此而言 “江西版”可以说是极为苛刻!
想到几个问题,自问自答,欢迎补充拍砖:
(1)“实施意见”是否具备约束力?
据多方求证,政府部门签发的“意见”不具备普遍的强制执行力,只是上下级的工作要求传达。假若江西省照“意见”严格执行,那会不会有些所谓的“城市规划决策者们”为了回避责任而“拒绝决策”或“拖延决策”,这为项目推进增加一道无形的门槛;若不严格执行,那有多了一个无法落地的空头文件,政府公信力何在?
(2)“实施意见”是否具备法律基础?
据了解,国内并没有将“重大决策责任追究制度”上升到法律层次;对于行政责任追责一般参照《行政许可法》执行,其七十七条,“行政机关不依法履行监督职责或者监督不力,造成严重后果的,由其上级行政机关或者监察机关责令改正,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。”
但城市规划决策个人理解是主管机关主动管控行为,并不属于行政许可范畴。这么看来,无法可依如何追究?
(3)“实施意见”是否会被人为扭曲?
城市规划获得批复产生约束力(现实中的规划不可能上升到“城建法律”层级)之前需要部门、专家、公众三方意见,那部门、专家、公众是不是要对城市规划决策行为承担连带责任?公众意见中的路人甲、路人乙、路人丙…就算了,你懂得;那实际参与评审的专家、各部门领导是否要为此承担责任?
如果评审专家组要为此担责,那请赋予规划学者们更多话语权;如果做不到,就别瞎BB!不然,新闻会时不时报道,江西某规划评审会议专家组组长带头投笔愤然离场…
(4)是否应该有人对“规划决策”负责?
我想,是的!
但城市规划是非常复杂的系统工程,恐怕是吾等规划人还有所谓的部门决策者们不能承担之重!暂且不说发展决策失误带来了每年几十上百亿的隐性社会损耗谁来负责的事儿,魔都中环修桥的钱先让肇事企业掏了再说吧,这个追责对象清晰明确无可辩驳而且人家不差钱!
江西省你说要让决策者负责,是让他掏天价弥补损失还是给他个处分“踢”到群众队伍中息事宁人?反正,决策者追究这事儿不管你信不信,反正我是不信!
多说一句,城市规划师也应为自己的设计负责!时不时把修改、突破上位规划挂在口头上的规划师不懂得规划的严肃性,规划人对规划都是这种态度,那城市规划上升到“城建法律”任重而道远呐!

若青 (注册规划师/博士/凤凰社核心社员)
我只想回忆好几年之前某个秋天的晚上下课后和一位学生的讨论。
当时他们学城市规划原理课差不多学了一半。这位理科男生认为,城市规划完全可采用模型完成,彻底消除任何主观性的偏颇。相应的,城市规划的决策,也完全不由某个人来做决定,而是凭借所建立的模型的规则,输入各种反映当前状态信息的变量,运算之后得到。
我当时用了好几种方法向他表示,绝对的理性,并不绝对适用城市这一庞大的复杂系统。
但如果在这20年快速城市化的实践之中,如果真的有这样一个powerful的模型,谁说一定会是坏事呢?
规划师们不是都自称画图匠吗?画图修图,最后的图付诸实践了吗?如果付诸实践了的话,那最大化的呼应了使用者当前和未来的需求了吗?所谓的,手工的,有情感的,地方性的,文脉的,以人为本的城市,建成了吗?
城市的决策者所作出的各种决策,比假想中的这样的万能模型,更为考虑周全吗?更无私吗?更明察秋毫与洞察未来吗?如果是的话,为什么近期出现了“当前全国新城能容纳34亿人口”这样的调查数据?
江西要对【1】重大城市规划决策 以及 【2】违反规划的行为 进行追责。。。。
其实这个与规划师的关系不大,因为,做规划的规划师们,都无权作出重大(甚至不重大的)城市规划决策,当然也不可能有任何违反规划的行为。
所谓重大的城市规划决策有哪些?
我的理解【1】城市拓展过程中的新城选址 (比如曾经三峡工程上马时淹没城镇重建选址,选在地质隐患地带,造成重大人员财产损失的;比如某些城市,新区扩展时选择把存在重大安全隐患的风险区纳入其中,比如洪泛区建新城)【2】城市发展过程中,特定设施的选址不当且后果显现(比如某市为GDP引入化工厂并出现安全事故造成大面积市民健康风险,某市学校、医院新建在毒地之上并被揭露,某市港区大爆炸产生的后果无异于被战略袭击)【3】有巨大房地产库存的鬼城。
目前能被追责的,基本都可归属于这三类。
额,可以想象,如果追责普遍展开的话,决策者们做决策肯定要谨慎又谨慎了。
再也不敢摸摸头就是一个新区,一个大项目了。
谁会成为背锅侠?难道会是即将被用来做决策的城市规划模型吗?

凤凰社社友辣评:
兰州-柠檬茶:背什么锅,如果砖家不放水,需要背锅吗?现在的评审会,好多都是形式,起不到作用,还干榨取我们的钱,需要整治。就像我前段时间做的一个村子,我规划内容中就没做旅游,他们的评审意见中说了一大堆关于旅游的修改意见,我莫名其妙。就算是按环节来承担责任也不太可能,既然说成是集体决策,那你某个环节可能是个人能够决定的吗?那就设计师自己背,把那些没必要的程序都取消了。
杭-天狼:谁权利大,谁不背。买地跟国土有关,国土怎么不追责?要签就一起签,领导也签。
杭州—summer:怎么说规划做的好不好?
浙卍卐-kavin:没出事,就是领导的政绩。
京畿-规划-小哏:应该是重大投资项目,不一定只是规划决策追责。现在照样,集体决策,钱打水漂的要追责,项目出问题的也要追责。
深圳–疾风:前段时间接触个项目,领导一个劲的让开始修路,什么道路环评,专家评审都可以后补,先把动工开始干了再说,明天了再补都行,说是新区新办法。
江西—东亮:说了堆没用的,努力当专家。
安徽-流星尘:以后跟领导对接项目要带一根录音笔了。
昆-小鱼:谁的大名在某个文件上,谁就变成责任人了。会议记录,都是集体决议。

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