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巴黎大都会区:从城市地区走向大都市政府

时间: 2016-08-22 作者: admin14 分类: 城市案例 评论: 0 阅读:2,416

2016年起,巴黎大都会(M tropole du Grand Paris)诞生了,这是跨越了两个总统任期而持续推进的结果。在法国最有权威的城市专家的梦想中,这代表着令人欣慰的新开始。他们展望未来,希望能够扩大巴黎的边界,将有宽阔林荫大道和纪念碑的老城区,与那些和巴黎有钱人远远隔离的郊区移民、工人阶级社区相融合。

最终通过的计划,并不是多么宏大和野心勃勃。尽管这样,对许多司法权威来说,它仍然代表将大巴黎作为一个整体来思考、规划和行动的重要一步。作为政府主体,巴黎大都会有650万欧元(710万美元)的预算,这还会随时间增加。当地选举产生了由209位议员与1位主席组成的城市委员会,委员会逐步负责房屋建筑、环境保护和当地规划等事务。接下来的十至十五年,巴黎的地铁系统还会极大扩展。这个规划虽与新的治理结构无关,却更加重要,因为新的轨道交通将把郊区与城市核心区整合,这样数以百万计的人会减少通勤时间。

巴黎发生的事是全球趋势的一部分,城市已经认识到,需要更紧密地与郊区融合。这也是今年10月即将展开的、每20年一次的联合国城市政策会议有关的Habitat III的讨论中不可或缺的主题,即讨论区域治理模型如何帮助城市更加公平地增长,同时又能使它们在全球舞台上更具经济竞争力。

在这个全球问题上,巴黎是一个可供研究的案例。到目前为止,它能向世界展示的就是,从一个城市地区走向一个有意义的大都市政府,有多么的困难。多数观察者都对新的巴黎大都会表示怀疑,是否有足够的力量去处理过多的事务。很多人担心,它只是在已挤满机构的法国政治结构中产生另一层地方政府。它是否能够成功,取决于新城市管理主体由哪种类型的人接管,以及他们如何定义自己的角色。

小脚印

与其国际声望相比,巴黎城区的面积显得太小。被沿着老城墙轮廓修建的环城公路——La P riph rique围绕的巴黎,只有220万人居住。他们挤在一个相对紧凑的、面积约100平方公里的土地上。相比之下,纽约的城市面积是巴黎的7.5倍,伦敦则是15倍;二者的居民数量都是巴黎的四倍左右。因此,就像这里几乎所有社会住宅一样,巴黎的主要机场和金融区域都被放逐到郊区。

纽约和伦敦也都有超出政治管理范围的郊区。然而,对这些城市而言,由一个市长和议会做出的统一决定,可以覆盖到整个地区。1898年1月1日,纽约五个区合并,从而形成了我们今天熟知的纽约市的形态。1965年4月1日,大伦敦出现,而它的城市规划、交通、政策制定直到世纪之交才形成。

在某些方面,巴黎已经显示了它的独特。1860年,拿破仑三世吞并了几个当时比较偏远的郊区,形成了现代巴黎的边界。19世纪著名的巴黎城市规划师奥斯曼男爵,通过修建一系列林荫大道,把这些新进城区与核心城区缝合在一起。如今,大多数人提起巴黎,首先想到的就是这些林荫大道:宽阔的步行街,伴随着许多纪念碑般的景观。但奥斯曼对巴黎的极端改造引来了不少批评,1870年他被解聘,巴黎市区范围就再没有改变了。

由于这个城市有过多历史地标,受到严格的建筑高度限制,巴黎主要的新发展往往发生在市区之外。1960年代,一个商业街区在巴黎西部的拉德芳斯区萌芽,终于出现了以朴实的商业办公楼为主的天际线。在其他地方,住房危机导致了密集型公寓住房(cit s)的建设,这种公共住房,由国家政府授权,并强制建在巴黎周围毫无防备的小城镇里。

纽约和伦敦建造的地铁,可服务于城市最遥远的角落,而著名的巴黎地铁几乎只开到环城公路。取而代之的是一个被称为RER的、饱受诟病的区域铁路网,这样就形成了一个双层交通系统。生活在地铁附近就意味着巴黎式的世界主义;而一个RER线上的地址则是郊区贫困的象征。

城市远景竞赛

通以往的法国总统一样,2007年至2012年执政的萨科齐想要在巴黎留下他的印记。但是不像前任那样建造一个大的博物馆或图书馆,萨科齐想做件大事。在他看来,一个与世隔绝而不是融合郊区的巴黎,降低了巴黎地区的经济竞争力。2007年,萨科齐描述了一个名为“大巴黎”的21世纪大都市远景,并发起了一项面向全球的规划设计竞赛。两年后,他自豪地展示了来自世界顶尖建筑师和设计师的十个提案,用萨科齐的话说,就是“真理、美丽和庄严”。

这些建议设想对巴黎进行彻底改变:围绕环城公路的单轨铁道;一个巨大的公园取代老旧的公共住房;高速无人驾驶列车在城市穿梭;把铁路场地改造为绿色空间;郊区则用常见的“公园中的塔楼”(tower-in-the-park)模式,建起密集的新房。

随着设计提案被更多人了解,“十个设计”(Les Dix)在一个地方建筑博物馆闪亮登场。但图片和模型并不能带来任何形式的、使其更易实现的政治认同。这些设计的提案者不得不与法国政治体系中复杂的管理层打交道,从而激发大巴黎行政改革的呼声。

现有的地方管理层已经不少。在法国,政府的最低级别是市镇(communes)或自治市镇(municipalities),这些都从属于省(d partements)这个法国大革命期间创立的行政单元。再上一级,还有更大的单元称为大区(regions)。2016年1月1日,法国本土的大区由22个缩减到13个。

这还不是全部。“志同道合”的市镇也可加入市镇群(agglomerations),人们一般称它为agglos。市镇群允许小城镇联合起来,达到规模,以便为其一起提供公共服务,如垃圾收集或住房。这个agglo模式被称为“市镇联合体”(Plaine Commune),巴黎北部9个相似的自治区立即结合到一起。

关于如何协调所有这些实体,曾有一些远景竞赛。大约同一时间,萨科齐举行了他的设计大赛,巴黎所在的法兰西岛大区(大巴黎地区)地方政府着手1965年以来首次大规划。2006年,时任巴黎市长德拉召开市长论坛,最终形成了一个顾问委员会——巴黎大都会(Paris M tropole),与其说这是一个决策机构,还不如说是研讨会。

过于革命性

2010年,国民议会提出了一项推动更强的城市治理主体的计划,而这一计划遭到法兰西岛和巴黎市共同反对,二者会因此失去最多的政治权力。然而,第二年所有相关主要参与者都同意了计划最关键的部分之一——“大巴黎快线”(Grand Paris Express):一个扩大的交通网络,它将是巴黎地铁现有长度214公里的两倍。随着时间推移,萨科齐最初的“大巴黎”概念,对不同人开始意味着不同的东西——行政改革、交通基础设施,或大胆的新城市设计。

随后在2012年的选举中,中间偏左的奥朗德成为了法国总统。萨科齐所说的全球经济竞争力,突然被奥朗德关注的“平等”(equity)代替。虽然反对党的政客们往往不愿继续他们前任的项目,但去年,奥朗德称巴黎地铁扩建为“欧盟最伟大的[项目]之一”,这是他对这个项目为数不多的声明之一。

2013年和2014年,立法机关的讨论中,国民议会主席主张建立一个在决策和预算上更强大的巴黎市政府,但所有地方级别的政府都驳回了这个建议。他甚至提出通过吞并郊区来扩大巴黎市区的边界。“即使对一个革命的国家来说,这也过于革命了。”巴黎大联盟(Grand Paris Alliance)的创始人之一尼古拉斯·布休德(Nicolas Buchoud)说,他从一开始就密切追踪这场争论。

最后的妥协使巴黎大都会成为可能,这其中包括原本的巴黎和周围130个市镇。基于“市镇联合体”模式,这些地区共约700万人,将被重组为若干个集群,每个集群至少有30万人口。(巴黎大都会的结构本质上是一个市镇集群的集群。)渐渐地,这些集群将开始承担责任,作为公共住房项目的共同担保人,成为地方规划背后的主要力量,协调当地的公用事业和气候行动,甚至成为大型体育场馆的托管人,如果巴黎成功申办2024年奥运会的话,这将是一个重要考量。

布劳切克(Braouzec)作为“市镇集合”的总统,视“巴黎大都会”为自成立15年来一个不可多得的发展机会。“巴黎大都会的到来,并不意味着要拆除一切,”他说。“我们这里已经有一个现成的城市集群模型了,它基于市镇之间的合作,担负许多责任。但我们从不否认市镇的重要性。”

最重要的是,按照法律,新的大都会实体将成为税收收入和联邦基金的主要接收者。具体如何做,仍悬而未决。巴黎大都会运作的第一年,必须确保不会削减任何一个市镇的预算。所以这个新的政府主体将只保留38亿欧元(合41亿美元)中的6500万欧元放入金库。

了解一系列新规定的人应该知道,巴黎并非法国唯一的大区。国民大会还要求其他11个城市地区创建大都会管理局。这些法规一年前已经在里昂和马赛生效了。布林德(Buchoud)说,这些地方的投入规模较小,并且当地官员之间有更亲密的交往传统,致使这些地方不同于巴黎的情况。在二级城市,布林德说,“合作的态度可以追溯到更远的历史,他们之间还有更多共同利益。”

准备好了吗?

相比之下,在巴黎地区有一些人非常乐于看到新的巴黎大都会计划失败。首先要数法国共和党巴黎区领袖瓦莱里·裴塞思(Val rie P cresse)——。在获选发言中,裴塞思称大都会项目为 “历史的错误,行政及经济的失策。”她的担忧部分反映了地缘现实。法兰西岛大区包括整个大巴黎地区,同时包括其余五百万名居民。裴塞思表示,这些人正在被忽视。

与此同时,巴黎市长安妮·伊达尔戈(Anne Hidalgo)——一个左翼政治家,在这项计划中表现得尤为沉默。若没有她的支持,不清楚这个大都会政府能够实现什么。

每个领导人都“拥有自己的计划和策略”, 布林德警告说。明年的总统选举可能会改变大巴黎的前景;2020年下一轮地方选举也会有影响。

无论政客做什么,其影响与未来的地铁扩建比起来,都会黯然失色。2015年12月的巴黎气候会谈期间,我用了一下午参加了一个几乎没人注意的房地产会议(SIMI real estate conference)。这里的2.6万名开发商、银行家、工程师和建筑工程高管们忙着做开发建设交易——但没有人谈论在原本的巴黎城区内建设项目。

相反,他们伸长脖子,为了听那些城区外的小镇的最新消息,比如库捏瓦(La Courneuve)和维耶夫(Villejuif)。当新的地铁线路到达,这些小城市将迎来交通导向的发展(TOD)。他们将成为不断扩大的大巴黎的最新郊区社区,但这一次,这些郊区社区将直接连到巴黎中心。

“所有的经济部门中,房地产行业是城市活跃发展的推动者,” 布林德说,“大巴黎已经成为投资的大熔炉了。”

 

作者:冯婧

来源:中国规划网

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