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城市规划为什么形成腐败黑洞

时间: 2014-12-10 作者: admin03 分类: 规划实务 评论: 0 阅读:2,434

香港学者公婷与吴木銮收集了《检察日报》2000-2009年公开报道的2802个腐败案例,其中土地腐败案急剧上升,由2000年的18件上升到2009 年的73件,占案件总数的比重从6. 43%上升至22. 60%。
在2013年以来被巡视的21个省份中,有20个省份发现了房地产腐败。
在行政诉讼案件中,数量排名第一位的是土地城建类案件。
规划腐败是土地腐败案件中的三大主要类型之一,与土地征收和土地出让“招拍挂”的腐败构成当前中国腐败的高发区。近年来的海口市规划局腐败窝案、湖南省长沙市规划局原副局长顾湘陵腐败案等,都是规划腐败中的典型案例。
《中国法律年鉴》数据显示,2007年和2008年城镇建设领域商业贿赂案件占全部商业贿赂案件的比例达45.1%和45.5%。
规划腐败不限于规划局
规划一般由各级政府的城乡规划局负责,因为《城乡规划法》将规划批准权由原来的规划局上收到同级人民政府,所以,规划腐败又不局限于规划局。
近年来一直研究规划领域腐败问题的郑州大学法学院讲师郑磊,将规划腐败归结为四个方面:第一,在规划编制环节,对外规划招标是腐败比较集中的领域之一,比如城市规划几条主干路或大型设施,设计图标包括评标,规划设计公司等行贿。
第二,编制完成后,转移到变更规划环节,也叫规划调整。“一届政府一届规划,规划就是墙上挂挂”。比如调整土地用途,原来是公共设施或绿地用地,变更为商业用地或住宅用地。或者容积率,增加建筑面积等,主要是房地产企业与相关部门利益交换。
第三,在执行规划环节,也就是规划许可。以房地产开发为例,需要建设用地规划许可、建设施工规划许可等,规划、住建等部门都可能在规划许可环节腐败。
第四,如果调整容积率,开放商就应向国土部门补缴土地出让金,出让金是根据容积率确定的,少缴或迟迟补缴,往往也是一笔糊涂账。
郑磊表示,当前的规划腐败主要集中在控制性详细规划的变更,尤其是土地使用用途的改变和容积率的改变。
按照《城乡规划法》的规定,城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。一般而言,总体规划由上级政府决定,比如国务院决定省级总体规划。总体规划多属于概况性的规划,腐败现象相对较少。
控制性详细规划则涉及土地使用性质、容积率、建筑高度、建筑密度、绿地率,以及基础设施、公共服务设施、公共安全设施的用地规模等更具实际价值的指标。城市人民政府规划主管部门负责编制,本级人民政府批准,报本级人大常务委员会和上一级人民政府备案。由于控制性详细规划由本级政府就可以决定,人大和上级政府的监督相对缺乏,寻租空间也更大。
政府为何有动力调整规划?郑磊总结为三个原因,第一,城市发展的正常调整,过去的规划理念跟不上,需要调整。第二,腐败行为,出于利益交换调整变更。第三,政绩驱动型,比如为了城市整齐划一等,是扭曲政绩观下的行为。尤其是在当前的城市化浪潮下,造城运动不断,规划调整成为不可回避的环节。
“规划领域的腐败隐蔽性非常强,属于技术性腐败,民众不知不觉容积率就变了。”郑磊说。
规划反腐困局
为了解决规划腐败,国家有关部门采取了不少措施。比如为了堵住变更容积率的口子,住房与城乡建设部2012年制定《建设用地容积率管理办法》,而在此之前出台的《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》,也意在管控地方出现的规划腐败。从机制上,在地方设立规划监督员、强化规划委员会、增加公众参与等。
“过去十年,城市规划领域制定的许多规章和规范文件,立法背景之一都是为了反腐败。表现为行政进路和司法进路。通过在行政内部调整规划权的配置,强化行政程序和问责;在司法层面引入诉讼程序,鼓励当事人提起行政诉讼、申请国家赔偿或提起司法诉讼。”郑磊坦言,虽然经过努力,但规划腐败仍未得到有效遏制。基本的组织框架和治理思路已经明确,但在实践中却很难发挥作用。
规划局和政府仍是主导,法律规定的利害关系人参与讨论,没有什么效果,与其他行政领域的公众参与一样,最终只是形式化。公众参与无力与当前中国的造城模式有关。规划一般事先进行,规划之后才拆迁,而原有住民在拆迁之后往往并不回原地居住,谁会来此居住,也是不确定的,这就导致公众参与的主体不明确。
无论是规划的编制还是变更,比如调整容积率,都很难找到合适的监督主体。这也就是为什么很多业主搬到住宅后,发现实际情况并非与原有规划完全一致,因为规划调整在他们不知情的情况下已经完成了。
据郑磊介绍,过去开发商一般高价拿地,平摊到每平米利润很薄,所以开方商在拿地之后,已经在打调整规划的主意。“走正常程序申请规划调整很难,要么通过腐败形式,或者不申请就直接增加容积率,多盖一层,缩小楼间距等,如果相关部门查实,就交罚款,而罚款力度小,不足以形成威慑,最终导致很多小区公摊面积等与原有规划不符等问题。”
规划权集中在地方政府,变更的主导力量至少是主管城建的副市长,把国土、规划等部门召集到一起,才能完成调整,规划局的能力是有限的。所以,如何控制规划领域的腐败,不能只是局限于规划主管部门,更主要的是对政府权力形成制约。
司法之诉可以视为对政府规划权的外部监督,只是当前针对规划的诉讼仍存诸多障碍。
首先,个体以民事违约名义提起的私法诉讼并不多。一方面是开发商在签订合同时,通过格式条款,已经提前做了相应准备。另一方面,个体的诉讼动力不足。
其次,直接针对规划以及调整方案,是否可诉,在司法上也没能达到统一意见,因为控制性详细规划到底属于技术文件、公共政策还是法律规范,认识不一。
更是一个民主问题
“规划不只是技术文件,也具有法律规范的属性,一般认为规划就是一个图,是行政权的技术决策,司法上也迟迟无法进入诉讼。”郑磊认为应该首先明确规划的法律属性,这样也便于进一步增强城市规划的民主过程。
在欧美等国家,一般是交由地方议会制定城市规划。公民对控制性详细规划不服时,可以再行政诉讼中附带提请法院对其合法性进行审查。而在亚洲的日本、韩国等,包括中国,则是由行政机关来制定城市规划。
我国在制定《城乡规划法》的过程中,全国人大常委会内部也曾对城市规划权的性质产生分歧。总体而言,行政机关制定控制性详细规划的决策模式,正遭到越来越多的批评和质疑。
郑磊说,“城市规划不仅是一个专业问题,更是一个民主问题。”
在现有的制度框架内,郑磊认为首先应该将人大的监督权实质化。《城乡规划法》规定,经批准的控制性详细规划应该报本级人大常委会和上一级政府备案。有些地方还要求政府每年向同级人大报告规划的编制和实施情况。但是,无论备案还是报告,对审查的标准、内容、方式和效力等,均未有实质性的规定,人大对规划基本处于“只备不审”、“只审不表”的状态。
对于技术性较强的规划,人大是否有能力审查?郑磊认为技术性并不是人大监督的障碍,“就像预算一样,人大能够审核财政预算,审核规划也就没有问题。人大的能力不能等同于人大代表的能力,人大代表是政治代表,人大有很多机构,能力建设包括人大代表和办事机构的建设。”
增加规划的法律属性,也就意味着要对制定、变更的程序加以规范。在行政程序决策内部,关键是增强公众参与。公众参与可细化为参与权利、参与能力和动力激励机制,目前三个方面均不足。郑磊建议将公众参与的组织化建设作为突破口。
“城市规划不只是技术性问题,应该完成从技术论到民主论的转变。规划涉及民众与各方的多重利益,充满博弈,利益博弈的最佳场所应该是人大会议室,行政机关只是处理技术性个案。”郑磊说。

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