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城中村改造模式与经验

时间: 2014-09-14 作者: admin03 分类: 规划实务 评论: 0 阅读:1,762

改革开放30多年以来,借助城市化和工业化双引擎的推动,中国在经济社会建设方面取得了举世瞩目的成就。然而,伴随城市化和工业化的进一步向前推进,中国经济发展受土地等资源约束的问题日益突显。在中国现行城乡二元土地制度背景下,从村集体征收农业用地转非农用地,成为当前解决土地资源受限问题的主要方式。中国城市化初期,作为土地征收方的政府,出于降低土地征收成本的考虑,往往绕开村民宅基地征收农业用地,从而渐渐形成了一些被城市包围的“城中村”。然而,随着城市环境的不断改善,“城中村”逐渐成为阻碍城市发展的不良因素,因此,改造“城中村”的呼声不断。
改造模式
政府主导模式。在政府主导的“城中村”改造模式中,地方政府作为“城中村”改造的主体和责任人,全面负责“城中村”改造政策及方案、村民住宅拆迁补偿和村民安置方案、村民安置过渡方案的制定和实施。在政府主导模式下,地方政府的利益主要体现在完成“城中村”拆迁安置后,采取市场化的招标拍卖方式,出让剩余地块获得的土地增值收益。在该模式下,若地方经济比较发达,村民在自有土地上建设出租房的收入往往较高,致使村民要价过高,政府拆迁安置成本太大,政府和村民很难谈拢条件,“城中村”改造项目难以顺利推进。
村集体改造模式。各村集体都有自己的集体用地,村集体通过民主决策,主导村集体土地利用方式,而作为利益相关方的村民,则每年从村集体项目中分红。这种模式以村集体经济为基础,通常结合村集体股份制改造工作,并由村委会自行筹资开发,完成拆迁安置、回迁建设和商品房建设的全部工作。改造完成后,村集体将剩余住房上市销售,形成滚动开发模式。这种改造模式能够兼顾村民的利益,但存在开发者(村集体)在建设过程中无法获取贷款、住宅开发质量不高、基础设施难以到位、开发住宅因为“小产权房”而无法上市、政府也无从征税、不能突显地方政府的城市规划等诸多问题。
开发商与村集体合作改造模式。该模式通过引入房地产企业,开发村集体土地,建造商品房,提高土地利用效率,同时还可增加政府税源。各地改造的实践表明,这种模式对于商业价值高、建造密度低、容积率不高的地段,尤其具有吸引力。然而,这种改造模式仍存在以下几个缺陷。(1)开发商以利润最大化目标为根本驱动,可能以不利于社会和谐的运作方式进行改造。(2)地产开发商的资本结构,基本以少量自有资金加大额银行贷款组成,可能导致多数开发商对紧缩性货币政策敏感,改造项目很容易因货币政策调整而陷入困境,不能按期完成甚至改造中断。(3)一个城市的“城中村”数量众多、规模不一,小村不但占地很小,而且还可能被城市道路切分成零碎地块,从而对开发商缺乏吸引力。(4)村民对土地产权极度重视,影响项目的推进和顺利实施。
“城中村”改造利益分享的前提,在于明晰“城中村”土地产权主体,加强农民土地使用权的物权化、财产化。土地产权不清晰,在于土地所有权归属于非人格化的村集体,导致土地所有权主体缺位,致使农民无法排他性地获取应得土地利益。产权不完整在于“虚空”的村集体拥有所有权,而“实在”的农民只拥有土地使用权,村集体和农民的土地产权都不完整。这既阻碍土地入市交易,限制了农民在“城中村”改造过程中的利益获取,还是造成当前土地征收过程中,出现村干部腐败等潜在问题的制度根源。纾解这一问题,关键在于破除当前的制度障碍,进一步明晰农村土地产权,加强农民土地使用权的物权化、财产化。
国外经验
突破“城中村”改造面临的土地利益分摊困境,需参考国外“城中村”改造经验,引入“市地重划”、“区段征收”和“增值溢价捕获”等政策工具,以实现多方利益分摊的长效机制。
“市地重划”指根据城市发展的趋势,将城市计划区域内或城市边缘、杂乱不规则的地形地界和畸零细碎的不利于经济使用的土地,在一定范围内,依据法律法规加以重新整理、交换分合,并配合公共设施的兴建如修建道路、公园、广场等,使得各块土地成为大小适宜、现状完整、划分清楚的地界。然后分配给原来的土地所有人,促使城市土地成为更加经济合理的可利用地块,其改造经费由土地所有权人负担,减轻了地方政府的财政压力。
“区段征收”指综合性的土地改良措施。政府就一定地区内的私有土地全部征收,重新加以规划整理开发,兴建必要的公共设施后,一部分由土地所有权人按一定比例收回,一部分由政府让售给公共设施使用,剩余土地则公开出售。“区段征收”与一般的征收不同,强调重新对土地进行规划整理,而且可以以现金或等值土地等价补偿,由被征收户主选择。
“增值溢价捕获”指政府通过公共基础设施的投入,使周围地价上升,有权分享这部分土地增值的利益,分享比例通过多方公平协商确定。在土地产权明晰的制度前提下,“市地重划”提高了城市土地利用效率,使“城中村”土地大幅增值,而“区段征收”和“增值溢价捕获”在保证失地农民自愿获取“城中村”改造利益的同时,又能够实现地方政府在“城中村”改造中的财政收支平衡,因此可实现失地农民、开发商和地方政府之间多方利益公平获取。此三者为构建“城中村”整体改造框架,提供了重要的理论依据和实践工具。
“土地—财税—户籍”整体改造新框架
在上述基础上,进一步进行户籍制度改革,重塑与户籍相关的社会福利分配,可从制度上解决“城中村”改造后的失地农民社会保障问题,同时,也能解决流动人口在“城中村”改造后的住房成本上升问题。“城中村”改造后,因曾起到就业、养老等社会保障角色的“城中村”房产的消失,失地农民将面临再次“失地”;同时,流动人口“支付得起”的“城中村”住房的消失,使其面对价格更为高昂的商品房,直接提高了他们在城市的生活成本。处理这些遗留问题,有赖于户籍制度改革,实现“城中村”失地农民的市民化,包括解决原居住在“城中村”的流动人口住房问题,他们将与本地居民同享政府提供的廉租房或保障性住房等福利。

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