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什么样的城镇化是中国需要的

时间: 2014-07-28 作者: admin03 分类: 规划实务 评论: 0 阅读:1,693

关于城市化问题,学界争论非常激烈,从定位、方向、速度、布局等多个方面存在着几乎针锋相对的见解,政府层面的理解也有所不同。城市化作为经济社会发展到一定阶段必然面临的课题,道路的选择至关重要,必须认真厘清。
主动手段还是伴生过程
城市化是加快经济社会发展的一种手段,还是因经济社会发展而伴生的过程?前者主要存在各级政府的语境中,认为城市化造成的人口大规模迁移必将带来新的各种需求,拉动新的消费,提高效率,可利用其扩张经济、刺激投入,从而成为拉动经济增长的发动机。后者是学者的理解,更接近城市化本质的含义。为什么原始社会没有城市化?为什么封建社会没有城市化?偏偏到了工业革命后才有城市化?这足以证明城市化是经济社会发展到一定阶段的产物,是“由农业为主的传统乡村社会,向以工业和服务业为主的现代城市社会逐渐转变的历史过程”。如此来看,发展才是动力,才是根本,没有了经济社会发展的支撑,人光是到城市居住又有什么意义呢?又从哪里获取赖以生存的收入?
贺雪峰教授将城市化放到现代化这个更宽广的历史视野中加以审视,对欧美日和亚非拉两种截然不同的城市化进行了分析,以此为基础,对推进城市化的盲目狂热作了严辞批驳,旗帜鲜明地指出:“对于中国乃至任何一个国家来讲,城市化本身都不是最终目标,现代化才是最终目标。”城市化是随经济社会发展自然而然的一个过程,它从来都不能,也不应该成为推动发展的抓手,那样只会产生为城市化而城市化这种扭曲的观念。放在第一位的仍然、也必须是加快经济社会发展,在与其相适应的基础上建好城市,为农民进城提供良好的接纳空间。
激进跨越还是稳健推进
关于城市化是手段还是过程的认知,必然带来两种不同的决定:如果是可资利用的手段,那必然要大肆利用,以种种激进的手段推动农民进城,快速提升城市化率;如果是伴生的过程,那就只能服务于产业发展,服务于现代化,以加快经济社会发展来促使城镇化提速。既然对手段还是过程的问题已经辨明,那么就不能以加快清除城乡二元结构、消灭小农经济、改革征地制度、强迫农民进城上楼等激进手段来推进中国城市化,而要充分利用新中国制度遗产,维护现行的征地制度,最大限度利用制度红利,稳妥有序地推进城市化。
必须注意的是,虽然中央提出要推进以人为核心的城市化,但在目前的实际操作中,建设城市与农民进城仍然是两个相互脱节的环节。就在这两个环节上,贺雪峰教授的观点出现了明显的变化。
他在书中对政府花巨资开展建设城市基础设施表示赞同,认为利用中国土地公有制的优势为建设基础设施提供了廉价土地,“涨价归公”的制度安排又满足了其巨大的资金需求,而正是因为完好便捷的基础设施,才为中国经济腾飞提供了可能,也是中国城市没有大规模贫民窟的关键所在。但他反对大拆大建,特别反对当下全国进行如火如荼的城中村改造运动,认为那是巨大的资源浪费,完全可以让时间自然消化。
与此相对的是,他强烈要求各级政府在推动农民进城上要稳妥稳妥再稳妥。城市化的核心是人,是人在城市能够获得体面的就业和稳定的收入,而不只是进城居住如此简单。当下中西部农民进城的第一目标首选镇区、县城,但是,这些地方往往还没有集聚起足够的经济要素,没有发展起可以容纳如此数量人口的产业,因而也就无法实现进城农民的体面就业和稳定收入。目前推动农民不可逆进城的那些政策,往往会使农民在耗尽外出务工所积攒下的有限余财后陷入财务上的破产。
那么,什么才是稳健的城市化道路?在贺雪峰教授看来,稳健就是对当前这种土地、城乡二元体制的制度安排予以保留。当前这种土地制度确保“涨价归公”,“土地财政”为城市发展筹集了资金,而且防止资本下乡,防止了新的土地食利阶层的产生;而“城乡二元体制”早已经由原来的剥削农村的性质转变为一种保护的性质,它在取消农民进城限制的同时,保留了宅基地和责任田,允许进城失败的农民自由返回农村居住和耕种,而不至于居无定所、衣食无依,防止了大规模城市贫民窟的形成,防止了伴随失业大军的社会问题。同时,以代际分工为基础的半工半耕结构为产业发展提供了极具弹性、富有竞争力的劳动力供给,从而使农村成为中国现代化的稳定器与蓄水池。
总体来讲,贺雪峰教授的观点是,政府要继续维持目前土地制度和农村基本制度大体不变,然后建设好城市,发展好经济,让农民随着就业而逐渐落户城市,并实现安居,让城市化成为自然而然的过程,而非现在依靠拆农民房子、赶农民上楼、流转农民土地这种断绝农民后路的逼迫手段。
权力优先还是效率优先
紧接第二个问题而来的,是权力与效率问题。有意思的是,贺雪峰教授的观点在这里又一次在两个维度展现了不同,甚至是截然相反——他反对农民关于土地财产追索权以降低征地成本,提高城市化效率;但同时又赞成农民自由进城和拥有宅基地和责任田的权力,这不是又无形中降低了各种城市化措施的效率?
之所以反对前者,是因为他认为,土地非农使用的巨额收益与现在谁拥有、谁在耕种这块土地没有关系,而是经济社会发展的结果,所以这部分收益只能归公,目前就体现为土地财政。城郊农民要求土地私有化、要求更高补偿的主张是没有道理的。一旦土地私有,必将造就一个数量庞大的土地食利阶层,将在法理上赋予土地所有者无限的利益声索权,随之而来的资本下乡也会使小农经济迅速解体,让破产农民再无立足之地,必须坚决杜绝。贺雪峰教授长期从事农村问题研究,深深扎根于群众之中,了解群众的真实想法,他在书中提到的“套现说”、“盼征地”都是真实的。
而对于后者,他认为要保留目前这种已经转变为保护性质的城乡二元体制,让农民可以毫无限制地进城务工、落户、安居的同时,拥有保留宅基地和责任田的权力,在城市无法生存的时候可以返回农村,通过农耕谋取生活。这种渐进的策略不能不让人担忧的是,且不论有了这样的退路,农民进城的热情和动力必然会降低,从而弱化了相关鼓励农民进城政策的效力,更关键的是如果将来大部分农民都进城了而在农村的宅基地、责任田还在,将如何让其退出?这可能会是比现在的小产权房更难处理的事情。毫无讳言,我家已经到县城安居近二十年,家里的宅基地和责任田还在。在这个问题上,这种保留的确提供了某种保障,但这种保障不能没有期限,进而成为一种农民的特权,这是对其他村民的不公平,也是对其他城市居民的不公平。
当前,中国已经走到了一个关键时刻,城市化作为经济、政治、社会以及环境等诸多文明共同谐变、进步的过程,其道路选择与现代化是否成功息息相关,尤为关键。那么,我们需要什么样的城市化道路?综合来看,我认为贺雪峰教授在书中提出的这种切中现实的政策建言,积极而稳健的推进城市化进程,在突出效率的同时照顾农民的权力,是一个不错的选择。当然,他的理论有不尽完美的地方,需要加以改进。

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