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资源优化配置推动城镇化高效发展

时间: 2014-04-16 作者: admin03 分类: 规划实务 评论: 0 阅读:1,872


过去30年间的高速城镇化促使中国出现史无前例的经济转型。然而,中国现行发展模式对资本、劳动力和土地的低效利用正失去动力。这种低效源自劳动力流动所受到的行政性限制以及导致地方政府过于依赖投资和土地出让的激励政策。中国的城镇化要想更加高效,就必须提高生产要素的利用效率,同时更好发挥城市的聚集效应和专业化潜力。这将加速城镇化进程,提高其对经济增长的贡献率,间接促进消费。

城镇化与聚集效应
城镇化通常与更高的收入和生产力水平相联系。国际经验显示,合理的城镇化进程能够成为生产率提高和经济增长的重要推动力,因为城镇区域可以发挥积极的聚集效应,使劳动力市场更大、更高效,还能降低交易成本,促进知识的传播。聚集效应同样可以出现在专业化程度较高、并与大都市区建立交通连接的中小城市。不过,如果缺乏良好的公共政策,这种聚集效应就可能轻易被污染、交通拥堵、高涨的生活成本等拥挤成本所抵消。
随着中国经济的高速增长和人口的快速流动,城镇经济体系通过更高的生产活动集中度提高了效率,市场力量也已开始“优化”中国城市的规模,以获得更高的经济效率。此外,根据美国、日本和韩国的发展经验,中国大城市将从目前集聚工业为主转向以集聚服务业为主,未来,创新和服务经济的集聚程度比昔日工业集聚程度更高。事实上,服务业的集聚已经在中国各大城市出现。2000—2010年间,金融、保险(放心保)和房地产服务在大都市的增长速度比其他地区高出近两个百分点。不过可贸易服务业的集中度仍远低于全球水平。
由于中国经济日益向服务业转型,聚集效应对中国而言将变得更加重要。在中国一些较富裕的城市,服务业占GDP的比重将更大。与工业相比,聚集效应对服务业的作用更重要。在英国,金融保险业的集中程度比制造业高35倍(信息和通信业比制造业高7倍)(坎波斯,2012)。地理上的接近性同样会促进其他专业服务的发展,比如法律、软件、数据处理、广告及管理咨询等。城市人口密集使得雇员、企业家、金融家之间能够频繁会面,从而促进创新和提升生产率(布莱克·亨德森,1999;卢卡斯,1993;罗森塔尔、斯特兰奇,2003)。

低效的资本利用
近年来,中国的经济增长越来越依赖于资本积累,尤其是在全球金融危机后,中国采取了投资拉动经济的政策措施。
日本、韩国、新加坡、中国台湾等亚洲其他高速发展的经济体都曾长期依赖高投资来实现高收入。中国的人均资本量仍远低于发达国家,所以仍要进行资本累积。但随着资本—劳动比的上升,持续的资本累积对经济增长的贡献会越来越低。中国占GDP45%的投资率同样过高。此外,中国积累资本的效率也在降低。
城市层面的投资效率同样出现下滑。尽管大城市的资本回报高于小城市,但中国各种规模城市的ICOR都在持续攀高。根据国际经验,ICOR保持在3左右时资本利用是高效的,这意味着城市需要将资本形成保持在GDP的30%左右以实现10%的经济增长。中国城市的实际资本存量是这一水平的两倍。整体来看,小城市的资本利用率最低,而且这种状况还在不断加剧。各类型城市的ICOR在1995—2001年间介于2—3之间,2009—2011年则达到了4 以上,同时,人口低于50万的城市ICOR平均在5.5以上。这种低效是显而易见的,例如,在一些城市,由政府牵头开发的“新城”变成了与市场需求脱节而出现浪费的“空城”,在另外一些城市,有限的地方财力难以支撑过度的基础设施投资。

不完整的人口迁移
尽管中国的城镇化发展和人口迁移令人印象深刻,但从收入水平来看,其城镇化水平并未达到预期。而且,尽管中国仍有38%的劳动力在从事农业生产,但迅速上涨的农民工工资以及民工荒表明,由农村流向城市的人口比以前有所减少,满足不了经济发展的需要。根据国际经验,当劳动力能够在城市间和行业间自由流动以选择更好的工作机会时,各地的工资和生产率会趋向一致。中国地级市2010年的数据显示,生产率和实际工资方面的差异仍然存在,而且在中等城市最为突出,这意味着劳动力流动仍未达到最优水平。
虽然人口迁移的减缓有着人口学等方面的原因,但主要还是体制原因:户籍制度及与之相关的城市公共服务、农村土地所有权制度、社会保障不可携带以及为低收入群体提供的住房不足。从经济角度看,这些体制障碍相当于对人口迁移征收重税。根据目前农业与城市工业、服务业的生产率差距,每有1%的人从农村迁到城市,就能使GDP提高1.2%。以目前的机械化程度衡量,农村剩余劳动力估计有1.05 亿,随着中国农业现代化的加速,这一数字还可能增加。如果中国的人口迁移速度能达到韩国当年的水平,则中国的经济规模将比实际水平高出近 25%。

低效的土地利用
中国的城镇化对土地的利用缺乏效率。农业用地转为工业用地时效率尤其低,因为这很大程度上是由行政力量而非市场需求推动。地方政府推动城市扩张的动力很强,却没有多少动力来开发未充分利用的城市存量土地。农村土地征用后,以商业和住宅用地出让可以带来大量地方财政收入。相比之下,由于城市居民和企业拥有房地产的财产权,所以征用城市土地成本过高且过程烦琐。此外,国家保护农田不被改作他用的规定产生了一个预料之外的后果,即由于可以征用的土地很多离市中心较远,导致城市周边开发出现了碎片化的现象。
城市土地扩张的速度远远超过了人口增速。据估计(蔡、亨德森,2013),过去十年中国城市的人口密度下降幅度超过25%。2000年,中国城镇土地约为 9.9 万平方公里(约为中国国土面积的1%),到2010年已增至12.7万平方公里,年均增速为2.5%。城市人口密度下降的趋势并不只在中国出现。受郊区城镇化、流动性增强和城镇空间需求不断上涨的影响,经合组织的许多成员国在过去50年里都出现了类似趋势,如今这些国家都在努力扭转这一趋势。这么做的理由很充分:聚集效应在人口密度大的城市更明显;为集中程度更高的人口提供服务和基础设施有利于降低成本;对支持农业生产和保持环境可持续性至关重要的土地将得到保护。
在存量城市土地上进一步推进城镇化仍有很大空间。过去十年间,北京、上海等城市的人口密度已经开始再次提高,北京中心城区的人口密度提高50%。中国仍有进一步提高城市密度的空间:如果达到首尔的人口密度,那么广州还可在现有土地上多容纳420万人口,深圳还可以多容纳530万人口。
总体而言,中国的城镇化通过劳动力从农村到城市的再配置大大提高了生产效率,聚集效应也提升了中国城市的生产率。与此同时,中国的发展可能会更有效地利用资本、劳动力和土地。改革的主要方向应该是减少人口流动障碍,弱化地方政府将农村土地转为城市土地的冲动,实施金融改革以更好地规范地方政府和投资者行为。

城镇化与内需
城镇化能帮助实现需求再平衡吗?这是中国面临的一个主要问题。中国正在寻求更加平衡的需求模式,包括从外需向内需、从投资向消费的转变。现行模式曾经十分有效,但很可能不是一种可持续的增长模式。国际环境已经改变:劳动力成本不断上升,不再能依赖出口来推动需求增长。虽然中国的消费需求增长从国际标准来看较快,但仍落后于中国的经济增速。消费支出占GDP的比重在35%左右,但由于劳动者份额不断下滑和家庭储蓄日益增加,消费支出比重已经呈现下滑趋势。
城镇化能间接推动消费增长。过去30年来,中国的消费一直迅速增长,年均增速达到8%,但仍落后于中国的经济增速,消费在 GDP中的比重也出现下滑。导致这一趋势的原因很可能是家庭收入占GDP比重的下滑,从1990年的68.5%下降至2011年的60.4%。同时,工资收入在经济中的比重甚至出现了更严重的下滑,到2011年跌至47%,成为导致消费占GDP比重下滑的最主要原因。工资收入比重下滑的一个原因是有很多农业劳动力转移到高附加值的资本密集型工业,另一个原因是充足的剩余劳动力使工资上涨压力一直比较低。
因为服务业劳动者份额高于制造业,生产活动从制造业向服务业的转变,很可能提高工资在经济中的比重。此外,持续的城镇化很可能在未来十年耗尽剩余劳动力,从而加速工资上涨,进而拉动消费。近年来,不仅拥有技术的劳动力实际工资上涨明显,而且主要由农民工构成的低技能劳动力工资也在持续增加。通过消除人口流动障碍促进城镇化加速发展,有望使工资增速超过GDP增速。到那时,消费在中国经济中的比重很可能会上升。

声明:本文由城乡规划博客(ChinaUP.info)整理发布,转载请注明来源。
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