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大城市何以消肿

时间: 2014-04-09 作者: admin03 分类: 规划实务 评论: 0 阅读:2,337

京津冀一体化近期酝酿启动,北京计划改变过去“人口准入”的思路,向周边城市分流部分行政事业单位和生产型企业,以控制城市规模。
像北京这样,通过主城的去功能化治理城市病,国内不少大城市在积极尝试,上海、广州、深圳等都在郊区布局了众多卫星城,但并未达到预期效果。而以南京为例,2002年就提出“一疏散三集中”:疏散老城的人口和功能,使建设向新区集中,工业向园区集中,高校向大学城集中。可2013年统计显示,由于人口绝对量增长(从550多万增加到818万),主城人口一直是增加的。其中新鼓楼区和新秦淮区的人口密度分别高居全国第五和第七,和北京西城区、东城区相当。问题出在哪呢?
“虽然疏散效果不尽如人意,但大方向是对的。”主持过多轮南京总规修编的南工大教授蒋伶介绍说,“一疏散三集中”实施十多年来,南京数十所高校、几十万师生搬迁到大学城,生产型企业被赶出了城区,20多家委办局迁往河西——“如果不是这些措施,南京城还不知道会拥挤成怎样!”
不过专家也坦言,就支持新城发育而言,南京老城的功能疏散做得还不够。“虽然人口、就业疏散了,但优质公共服务并未跟着出去,大医院、名学校、大商场扎堆老城,主城还是负荷过重。”日前举行的南京区域城市化咨询会上,省发改委副主任赵芝明点评道,一条广州路集中了人民医院、儿童医院、脑科医院这些全省一流的大医院,各家都在原址扩建,摊子越铺越大,不但全南京的老百姓过来看病,还吸引大批外地民众,整条路停车难、道路堵、交通恶化。“这些优质医疗资源为何不能分流,在新城设立分院?这样不但发展了新城,也给主城减负。早在20多年前有关方面就提议人民医院外迁,为什么实施不下去呢?”
不只优质配套不愿“走”出去,已疏散的企业、院校,在城区也未能完全“去功能化”。蒋伶介绍,企业、高校的生产、教学功能撤出去了,但这些单位对主城还是“恋恋不舍”,因为老城的地块值钱啊。所以所谓的“退二进三”、盘活资源,腾挪置换的不是商业、办公就是居住,而且为了平衡资金、增加收益,原来疏朗的厂区往往高密度开发,常常是“拆一还三”甚至“拆一建五”。规划部门统计显示,老城的开发强度反而高了。如新模范马路高校搬迁后,准备拆掉围墙建设400万平方米商务研发大楼,一测算,师生出去了5万人,新载体却要吸纳20万人,交通根本吃不消,所以给规划否决了。
就业、消费、公共服务等在老城高度集中,新城却还是嗷嗷待哺,这样的落差造成老城交通、环境告急,而新城发育迟滞。因此虽然仙林、江宁的基础设施水平很高,生态、绿化、市政建设比城区好,但居民还是两头奔,这从双龙大道、玄武大道等主城新区间越来越堵的快速路可见一斑。
这样的“双城记”不只在南京上演,国内大城市都很常见。“户籍控制不了人口流动,人是跟着资源走的。”省政府参事室主任宋林飞认为,给大城市消肿、瘦身,出路还是公共资源的均衡配置。老城做减法,新城做加法,必须互动起来。但这样的“增减挂钩”,需要政府统筹布局、整体推动。眼下企业、学校不愿“拓荒”新城,以及企业、院校搬迁后老城开发“变本加厉”,都是各单位的“小算盘”,影响了城市的整体利益。
“给大城市消肿,既要去功能化,又要去市场化,置换开发要服从城市整体利益、整体规划。”蒋伶认为,对老城来说,亟需的养老、绿地、幼儿园、停车等公益设施,只能通过空间置换来填补,而新城的医院、学校、商业设施,一开始也不会有多少人气和效益,但这些功能转换是城市发展必须的。所以老城改造和新城建设不应计较“一城一地”的得失,不能因为谋求地块平衡、短期利益,影响了城市脱困求变的大局。“只有主城真正消肿,而新城发育起来,主城、副城、新城分工协作,城市整体的竞争力才会体现,价值才会彰显——到那时,各单位搬迁、功能调整中的小损失,城市怎会补偿不起?”

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