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中国未来城镇化发展将出现的新特征

时间: 2014-01-20 作者: admin03 分类: 规划实务 评论: 0 阅读:2,512

改革开放以来,中国城镇化发展迅速,但也开始累积许多问题。尤其是2008年之后的五年,中国城镇化继续大步发展,但城镇化发展的各种矛盾暴露得更加明显,社会各界的讨论更加热烈,推动城镇化转型发展的共识更加明确。2013年中央城镇化工作会议,对城镇化的主要问题进行了梳理与总结,形成了推进城镇化发展的各项基本共识。站在2014新年的门槛,展望未来五年甚至更长一段时期,城镇化转型进入了理性推进的新阶段,有望迎来重要的新一轮黄金期。
2008年全球爆发金融危机,中国经济也深受影响。为了摆脱困境,城镇化再次被推到宏观决策的前沿。这一点很容易促使人们想起1997年亚洲金融风暴之后,中央提出“小城镇、大战略”。城镇化在拉动内需,增加投资上确实出手不凡,发挥了巨大作用。但另一方面,在一些地方,城镇化作为救急药方、应急药品的特点也非常明显。
回顾过去几年,城镇化被一些地方领导看成是经济发展之因,而不是经济发展之果。城镇化被等同于城市发展、城市投资,甚至等同于工业和房地产项目,偏离了以人为本、促进农民与农民工市民化这一核心要义。城镇化被看成是可以毕其功于一役的政策,而不是一个长期的历史过程。城镇化被主要看成是一项经济领域的增长政策,而它在解决“三农”问题、推动区域协调发展、促进产业升级等方面更重大的作用没有被充分认识到。不少地方以城镇化为名,“下猛药”的投资行为,“生拉硬扯”的拆迁行为,重表不重里的建设行为,只顾眼前不计长远的规划行为等等,屡见不鲜。其结果,城镇化深受“内伤”。
2013年11月首次由中央召开的以城镇化为主题的工作会议,对城镇化的过程、城镇化质量增长、城镇化的核心、城乡发展一体化,以及城镇化过程中的政府职能等重大问题,都进行了理性的全面思考与总结,十分及时、十分重要。如果没有一个理性的、全面的总结,在少数地方城镇化持续发热,最终可能要烧出难以挽回的毛病。有了理性思考,我们才能真正促使中国城镇化可持续、健康发展。因此,我们有理由相信,我们正在努力避开那种外表富丽堂皇而内部问题重重的城镇化发展模式。
展望未来,城镇化在若干方面将会呈现一些新特征:
1.城镇化的温度。
有人说城镇化已经走冷了,不再那么热了。这种说法片面。
一个人不能持续高热,甚至高烧,城镇化亦然。这样来说,在某些地方城镇化要降点虚火并不为过。但降点虚火,并不意味着要变冷。中国城镇化率已经超过50%,刚刚步入以城市为主体形态的社会,中国城镇化起码要在快速发展的轨道上还要持续二三十年。未来,国家经济、社会发展的重心在城市,城市只有实现可持续发展,以城带乡、城乡一体化的目标才能实现。一句话,城镇化在中国未来的发展过程中,始终是与工业化、现代化相伴相依。
所以,更准确的说法应当是,城镇化是一个自然历史过程,是一个长期的历史进程,是我国发展必然要遇到的经济社会发展过程,是现代化的必由之路。因此,在未来相当长一段时间,从全局的范围来看,城镇化不会那么虚热,但绝对不会变冷。城镇化将保持相对恒定、有利于健康的那种热度。
2.城镇化的速度。
有质量的速度将是未来城镇化速度的基本特征。
城镇化的数量增长是过去三十多年来城镇化发展的核心特征。追求数量增长、以数量增长为荣,是普遍的执政心态。所谓数量增长,主要表现就是城镇统计人口增长较快、高楼大厦建设较快、支撑这种城镇发展的传统产业增长较快、城镇面积往外扩张较快。我们经常自豪地宣称,我们用三十多年的时间,走完了欧洲国家二百年、美国一百年、日韩七八十年所要经历的城市化道路。
数量增长必不可少,但是数量增长如果没有质量作为其内涵要求,就必然带来有后遗症的增长。中国城镇化数量增长全球瞩目,但质量问题堪忧:
一是城镇统计人口增长快,但与市民一样享受基本公共服务的户籍人口比例并没有同比上升。二是大城市铺得太大,一些小城镇、农村出现凋敝。三是资源利用效率不高,二氧化碳排放强度大。一些大都市,污染常常超标1~3倍;单位GDP耗水量甚至达到发达国家的10倍。四是生态不安全,森林、湖泊、湿地等绿色生态空间比重不断下降。一批淡水源的水体面积严重缩小,有的比三十年前缩小了将近一半。五是环境特别是空气质量恶化,多个城市长时间被雾霾笼罩。500多座城市中大气质量达到一级标准的不到1%。有关方面统计,每年因环境污染造成近百万人过早死亡,近千万人患支气管炎,国家每年为此开支数百亿美元。六是城镇发展对历史文化有较大冲击,多地的历史文物被城镇化大潮所卷袭。
造成质量问题的原因有很多,其中一条是没有处理好数量与质量的关系,出现了只要数量不要质量的倾向。一些地方干部上任伊始,就宣布一堆数量增长的宏大数字,而把带有后遗症的质量问题留给后任去解决。未来五年,对城镇化速度的调强将会弱下来,对于质量的重视将会明显加强。
3.城镇化的角度。
要从见物不见人,转变成为真正做到以人为本的城镇化发展。
过去几年中,地方看待城镇化,多半是从城市建设的角度去看的。表现在行为上就是大造新城、大建新区、铺开摊子、大干一场。国家发改委城市和小城镇改革发展中心对12个省会城市进行调查显示,全部要建新城新区,例如沈阳要建13个新城,武汉要建11个。根据《2012年中国城市统计年鉴》数据,抽查的12个省平均每个地级市建成区面积为115平方公里,相当于现有城市面积的一半多。
另一方面,在城市建设用地大幅度增加的同时,城镇人口并没有同比例增加。并且,在增加的城镇人口数量里,有相当一部分是“半城镇化”人口。前面几年,城镇化发展速度每年增长1.3%以上。2012年底,城镇化率达到52.3%,但户籍人口只有35%。中国7.1亿城镇化人口中,有2.3亿农民工的问题没有得到很好解决。展望未来,新区盲目扩张的势头将受到遏制,而人的城镇化问题将会有时间、有进度、有考核地摆上议事日程。2013年12月23日至24日中央农村工作会议在北京举行。会议强调,到2020年,要解决约1亿进城常住的农业转移人口落户城镇、约1亿人口的城镇棚户区和城中村改造、约1亿人口在中西部地区的城镇化。这就把农民工市民化等问题真正量化、变成了限期必须完成的任务,成为以实实在在以人为本的城镇化。
4.城镇化的力度。
政府在城镇化发展过程中,其职能将更加清晰、集中。如果是其分内的职责,政府将责无旁贷。另一方面,市场的力量将会显著增强,在投融资等领域将会有一些重大突破。
在过去城镇化的过程中,政府“失位”、“缺位”、“错位”并存,干预过多和监管不到位等问题交织在一起。究其原因,就是政府的职能没有界定清楚。展望未来,政府职能主要集中在五个方面,分别是创造制度环境、编制发展规划、建设基础设施、提供公共服务、加强社会治理。
截至目前,农民、农民工、企业家、社会组织参与城镇化的道路并不完全通畅,社会资本还被种种制度因素拦截在城镇化的大门之外。未来几年,将要建立透明规范的城市建设投融资机制,地方政府将可以通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道,社会资本可以通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。促进城市基础设施、住宅发展的政策性金融机构将可能破冰。
政府与市场是不同的力量,它们各有各的受力面。受力面的问题解决之后,政府与市场力度加大的结果必然就是压强的成倍增加。据此,我们可以预期,关于城镇化的一系列针对性政策将要出台,各种市场化主体参与城镇化的热潮将会涌起。
归结起来,展望未来,中国的城镇化仍将持续向前推进,我们有信心从城镇化发展中获得巨大的红利。但这种红利,将是在一个较长过程中获得可持续的红利;将是通过提升城镇化质量,获得没有后遗症的红利;将是以人为本,获得的可以看得见、摸得着、实实在在落在人头上的红利;将是通过体制机制创新,能够进一步从改革中获得的红利。

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