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“规划城市”推进城镇化

时间: 2013-12-18 作者: admin03 分类: 规划实务 评论: 0 阅读:1,686


近日召开的全国城镇化会议,首次提出城镇化是一个自然的过程,要遵循规律,因势利导,使城镇化成为一个顺势而为、水到渠成的发展过程。这意味着要挥别过去“工具化”式的城镇化,而充分尊重城镇化的规律,尊重人口自由迁徙的权利,空间资源优化集约配置,让资金在城乡自由流动,政府要做好公共配套规划。
过去,城镇化之所以成为工具,源于地方政府“经营城市”的经济增长模式,即通过土地征收和出让,撬动银行贷款和社会融资,获得招商引资和房地产开发的规模化增长,最终实现经济增长和获得政绩。这一过程的外在表现就是城镇化:征地范围越来越大,城市呈现绕中心城区“摊大饼”式的扩张,资金和土地的结合产生了无数的工厂和工业园区,农村剩余的劳动力就往这些工厂和工业园区集中。因此,城镇化的三大要素——人到哪去、钱从哪来和地怎么管,都要服从于经营城市的需要。
过去城镇化中,“人往哪去”往往是被动的,主要靠的是工业发展间接带动的这个“指挥棒”,工业发展了也就带动了就业的增长。地方政府一般不太重视通过提供优质的公共服务和公共服务均等化来吸引人口流入,并通过城镇化过程中人口流入来培育税源,增加地方收入。于是,就有了栖息的、无法城市化的、廉价的1.6亿产业工人群体。从根本上讲,这种局面的形成与税制设计、执政考核和激励机制设计直接相关。
再看“钱从哪里来”的问题。过去城镇化主要靠土地出让来解决钱的问题。1999-2011年的13年间,城镇土地出让收入共为地方政府带来了12.9万亿元的收入,占GDP的比重达到33%。2011年,全国城镇土地出让收入支出结构中排名前三位的是征地拆迁费、土地开发支出和城市基础设施建设,分别占比达到46%、17%和18%,这三项支持基本都在为城市边界的扩张做贡献。2012年,城镇土地出让收入达到2.9万亿元,占地方财政收入的67%,基本开支也主要集中在这三个方面。
人和钱的流向清晰了,“地往哪里流”也就很清晰了。过去的城镇化中,招商引资是最大的载体,其规模直接决定GDP和营业税税基,各地方之间在这方面的激烈竞争,导致工业用地廉价甚至无偿地大规模供给,损失的部分和相应的基础设施供给主要靠商品房用地的高价出让来弥补。于是,我们看到了用地结构上截然相反的两种用地局面:工业用地占比大而低效率、住宅用地占比小而价格高,这就是城“摊大饼”式扩张和土地城市化的景象。
“经营城市”的城镇化模式走不下去了,不仅城镇化的源头土地已经没有多少新增空间,以土地来撬动的债务规模已经“冲顶”,而且由于劳动人口减少、产能过剩、外需空间被压缩、生态环境脆弱,以出口导向的工业化红利日显衰竭。在当前的产业结构(第二产业占主体)、人口结构(老龄化和人口向城市集中)、收入和分配结构(边际消费倾向低但收入差距大)的背景下,向内需为主的经济增长过渡是必然的,而城镇化则是最大的内需。启动这个内需必须让进城人口真正融入城市,特别是大城市。本次会议将“解决已经转移到城镇就业的农业转移人口落户问题”作为主要任务,并放在城镇化六项任务之首,正是题中应有之义。
如果要切实解决“人往哪去”的问题,“钱”和“地”是首要的问题。未来地方政府要降杠杆,而市政债和房产税涉及到体制和法律等层面的制约,即使是在中期内也难当大任,人口流入集中的大城市新增土地资源也接近枯竭。同时,城镇化的投入要充实社会保障、基建投资、住房保障等,绝大多数是补“欠账式”的,短期内回流资金不会很乐观。
在空间上,过去城镇化表现为城市边缘的单维度扩展,土地利用结构的形成是政府直接配置形成的,基本没有空间上优化生产、生活和生态空间的规划痕迹。现在纠正这种错误,首先就需要将低效的工业用地向居住和商业用地转换,中国制造业降产能和升级转型时代的到来也是驱动因素。其次,政府要基于常住人口规划公共配套,增加单位公共服务配套的辐射人口,强化交通、物流等公共配套对生产和生活的连接功能,开展城市中心区融合生产和生活、居住、出行、工作和休闲等在内的立体城市规划。再次,通过“土地换规划(公共配套)”、溢价共享和成本共担的形式,将城市边缘集体土地和小产权房纳入城市房地产体系,并通过轨道交通、产业发展等规划来发展大城市外围的卫星城。最后,轨道交通的网格化和与外围城市(镇)的连接,不仅让城市外围的土地可利用和价值提升,而且让土地的相对价值发生变化,产生了土地重整的需要,例如与土地价值无关的物业,如学校、政府机构、医院等可以迁到中心区外,腾挪出来的地可以最大限度地发挥其价值。
通过重新规划城市,不仅腾挪出大量可用的土地,而且公共服务设施的供给效率(覆盖面扩大、单位成本降低、供给实现规模化)得以提升。更为重要的是,人口流入和土地利用效率提升后为政府带来了可观的税收,公共设施建设规模增长而成本降低,消费也在快速增长,不仅解决了中短期内城镇化的资金需求,而且随着城镇化的有效推进,未来城市长久税源将得到培育。

声明:本文由城乡规划博客(ChinaUP.info)整理发布,转载请注明来源。
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