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解决城市化多重难题可以从放开户籍制度入手

时间: 2013-12-06 作者: admin03 分类: 规划实务 评论: 0 阅读:1,700

掌握人的流动规律,不仅是推进城镇化各项举措的基础,也是提高规划效率的基础。近年来,大城市的“城市病”、中小城市的“空城”、“鬼城”怪状,都是不遵从人的流动规律,误导了规划的结果。以公共服务均等化来引导人口流动,只会带来基建过剩和泡沫,造成公共资源浪费。
李宇嘉
中央政治局在本周二会议上提出将出台的国家新型城镇化规划,预示着三中全会《决定》中提出的“完善城镇化健康发展体制机制”的各项举措(户籍制度、投融资模式、基础设施建设、社会保障等)将通过规划的形式,在未来若干年内付诸实施。
这些举措,都是针对过去城镇化推进中积累下来的诸多问题而言的。但不可忽视的是,决定这些举措在未来规划实施中效率的高低,有个前提条件,那就是城市发展模式的选择,即对“人”的流动规律的判断,以及对这种规律采取何种态度(自下而上的遵从还是自上而下的重塑)。因为掌握人的流动规律,不仅是推进城镇化各项举措的基础,也是提高规划效率的基础。近年来,不管是大城市的“城市病”、还是中小城市出现的“空城”、“鬼城”怪状,都是因为不遵从人的流动规律,误导了规划的结果。
三中全会《决定》提出“全面放开建制镇和小城市落户限制,有序放开中等城镇落户限制,合理确定大城市落户条件,严格控制大城市人口规模”,这也是现实倒逼使然。毕竟,过去30年大城市汲取了太多资源,造成中小城镇发展相对滞后,而大城市因人口的过度流入面临的高房价、政府债务沉重、环境恶化、贫富差距和社会稳定等一系列问题。在现有的行政区划等级体制下,中小城市(镇)抱怨大城市抽走了本地的资源,大城市则抱怨人口超出承载而产生了“城市病、限制了发展”,两者都要谋求发展,似乎都有道理。
然而,在破除市场化阻力,继续通过开放促改革的发展战略下,人的流动规律是谁都无法阻挡的。很简单,人往哪里流,考虑的主要是收入、就业和发展机会、福利水平。看2008年的人均GDP,大城市集中的长三角、环渤海和珠三角分别为4.4万元、3.8万元和6.8万元,而其他城市则仅为2.7万元,这几年差距更大了;从就业机会和福利来讲,人口集聚产生的分工细化不仅创造出的就业机会更多,而且专业化能力和服务水平更高,这就是为何演唱会、特色餐饮只能在大城市有活力,家政保姆市场在大城市非常繁荣的原因,未来这种趋势难以改变。
基础设施建设、公共服务供给,是人口集聚和需求引导的结果,并非是引导人口集聚和需求的工具,以公共服务均等化来实现对人口流动的引导,只会带来基建过剩和泡沫,造成公共资源的浪费,过去我们在这方面犯的错误不能再犯了。相反,基于大城市土地的高溢价水平,若能达成收益共享的共识,划分适宜城市化与不适宜城市化的区域、可开发和不可开发的区域,以大城市建成区扩张带来的规模化、集聚化收益,补贴中小城市因置换出用地指标(耕地保护、生态建设)而产生的短期GDP损失,不仅可以满足各地发展的诉求、平衡各地发展的差距,也可以降低大城市因用地短缺而产生的高房价和泡沫。
进一步,大城市地价、房价下行,也为缓解各利益相关方纠结在用地利益上矛盾迟迟无法化解创造了条件,大量依赖高地价生存、占据城市优质区域,但低效利用(容积率往往低于1.0)的工业园区可腾出可观的用地空间。如此,以人为本的城镇化的成本将降低,人口的流入带来的规模效应、边际成本降低和消费水平将填补公共设施、社会保障供给的资金缺口,税源有了新的补给,政府对于土地的依赖自然而然也就淡化了。
事实上,“城市病”是规划和执行问题,而不是单位空间人口增加的必然,看看日本东京、我国香港和新加坡就知道了。而且,“城市病”完全可以技术手段来解决,科技创新和发明向来都是需求倒逼而激发的。拥堵和污染可以通过在拥堵路段征收“拥堵费”、“排污费”来解决,这为电子信息领域的技术革新和推广带来了机会;住房问题可以通过立体城市探索来部分解决,这为城市空间规划和遥感技术、智慧城市等领域带来科技革命的空间。
通过户籍来限制人口,一方面会加剧城市户籍和非户籍“二元固化”,非户籍人口在保留农地的同时,还会因无法融入大城市而将消费、子女教育大部分留在户籍所在地,不仅大城市服务业发展难见起色、基础设施无法降低边际成本,而且无法将非户籍人口闲置的土地利用起来,高地价、高房价的局面就无法改变;另一方面,户籍限制无益于提高大城市的竞争力。大城市户籍指标化往往催生“指标寻租”,落户指标地下市场明码标价、红红火火,保护了城市竞争不力的人群,若以学历论来一刀切则无法契合城市真正的人才需求。放开户口限制,各类创业人才能充分竞争,市场自然而然会选择出城市需要的人才,也会打破户籍封闭下对无竞争力户籍人口的保护。此外,放开户籍限制,非户籍人口实现真正市民化,中小城市在籍人口规模也将大幅度下降,这也将彻底了断中小城市做大建设用地规模和不切实际大推城市建设的想法。
同时,放开户籍限制也是对经济区域化发展规律的认可,对行政与经济区划冲突层面的纠偏,大城市对中小城市的辐射作用将增强,行政规制的隔离带将撤除。想想,大东京圈之所以能集聚日本27%的人口和40%的GDP,就是因为东京都扩大到东京圈,前者在面积上仅相当于上海的三分之一,而后者在面积上相当于上海+苏州。放开户籍限制,也将使长三角这个全球第六大都市圈形成如“东京都-东京圈”那样的城市化效应。

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