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城镇化效率的探讨

时间: 2013-04-16 作者: admin03 分类: 规划实务 评论: 0 阅读:2,866


最近几年,中国的城镇化或者说城市化在加速,这是一个十分可喜的现象。目前,已经有超过半数的劳动力在城市中就业。但是和中国的整个经济发展一样,城镇化也存在着一个效率低下的问题:一方面,城市建设浪费的资源太多,城镇化的代价太高;另一方面,建成的城市结构不合理,运营效率低下,降低了城市工商业的竞争力和城市居民的生活质量。

效率低的种种表现
从世纪之交开始,许多省级、副省级城市大量征用城市周边农民的土地,大拆大建,用“摊大饼”、平面扩张的方式推进城市化。
十几年来,国内外专家反复提出中国城市化中的效率问题,可惜这些意见似乎并没有得到足够的重视,而“造城运动”却从省级、副省级城市扩散到地级乃至县级城市,全国各地超豪华的酒店宾馆、办公楼、政府大厦如雨后春笋般耸立起来。这种比拼造大城的运动造成了种种消极的后果。
1、“摊大饼”式的“造城运动”极大地浪费土地资源。我国是一个土地短缺的国家,本来应该惜土如金;但是,由于政府可以以极低的代价从农村集体征用土地,土地价格的扭曲,形成了一种大量浪费土地的城市化模式。城市化的要点在于人口的城市化,土地城市化只是人口城市化必须付出的代价。但在我国,土地城市化的速度大大地超过了人口城市化的速度,土地资源的浪费十分惊人。城市居民的人均占地面积和工商业万元产值耗用的土地面积都超过发达国家许多倍。还远没有实现城市化,许多地方已经闹起了土地荒。
2、“双重二元结构”拉大了居民收入水平差距。用大量占用农民土地而不给予充分补偿的办法推进城市化,不但造成数量高达几千万的“失地农民”,使出现“城市像欧洲,农村像非洲”的奇怪景观,而且在城市内,也存在“伪城市化”的现象。这就是说,上亿的“农民工”虽然已经在城市中就业,但他们的身份、收入待遇和得到的公共服务都没有真正实现城市化。相当一部分城市居民并没有成为市民,只不过是暂住在城市中的农民。在这样的情况下,一方面很难提高城市制造业和服务业的技术和效率,另一方面造成贫富分化。人们常说,我国贫富差距拉大的一个重要原因,是城乡的二元结构。更深入地观察可以发现,我们这里存在的,是一种双重的二元结构:一方面是城乡之间的二元结构,另外一方面是在城市里面的二元结构。这种双重二元结构是当前贫富差距扩大的一个重要原因,造成社会矛盾的激化。
3、城市间缺乏专业分工,产业的空间结构恶化,城市的运营效率降低。现在许多城市用“摊大饼”的方式尽量扩大规模,把金融服务业和各种各样的制造业企业都堆放在城区里面,导致城市间的专业分工水平下降和城市本身的运营效率降低。因为专业混杂,就不能够很好地发挥同专业的集聚效应,这样就很难提高产业的运营效率。与此同时,这些大城市居民的生活半径都变得很长,有几十万、上百万的人每天都要从城外搬到城里,再从城里搬到城外,使交通拥堵成为常态。在高峰时段整个城市成了一个大停车场,汽车尾气造成的空气污染变得不能忍受的情况正在越来越多的城市发生。

城市化效率低下的原因
首先是土地产权制度的缺陷。在合作化以后,农民带着自己的土地“入社”,不能退出,土地所有权就转归集体所有,实际上掌握在基层政府的领导人手里。而城市土地根据我国现行法律则属于国家所有。在城市化的过程中,政府有权按农业产值计算的极低价格征用土地。巨大的差价由政府、开发商和其他拿到批租土地的人们分享。对于政府来说,这造成对所谓“土地财政”的依赖。对于开发商来说,价格的扭曲造成了土地使用上的极大浪费。与此同时,造成了庞大的寻租温床,使一些与土地批租和经营有关机构的官员“前腐后继”,大案要案频发。
第二是政府职能的错位。从历史源头上说,世界上大多数国家的城市都是从“市”,也就是市场交易中心发展而来的;而中国的大多数城市却是从“城”,也就是“都”(政治中心)发展而来的。
政府的职能本来应该是提供公共品并保证市场有效运作。在市场有效运作的条件下,城市的规模和产业结构会通过市场规律的作用而趋于合理化,政府只是因势利导地进行规划引导。而在政府主导“驾驭市场”的情况下,城市化不是“从下到上”地以市场发展为基础进行,而是“从上到下”地按照政府和领导的要求进行的。就像人们常说的,城市像公司,书记是它的董事长,市长是它的总经理。这样,许多官员就按照自己的意愿和自己对“城市化”的理解,运用行政权力来“经营城市”,决定城市的规模和产业结构。

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