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陶然:土地制度改革应从赋予农民开发权开始

时间: 2013-01-21 作者: admin01 分类: 规划实务 评论: 0 阅读:9,103


陶然主持人:您最近刚从广东调研回来,您能先介绍一下这次调研的大致情况吗?

陶然:广东是中国流动人口进入最多的省份,全国流动人口中有超过10%以上在广东,内地比如湖南、湖北、四川、江西很多打工的人都到广东去。这些人在广东主要在制造业和服务业工作。广东是中国最典型的受人口流动影响非常大的省份。很多外来人口已经在广东比较长期稳定地就业,但由于现在的户籍制度,这些人无法获得与广东户籍相对应的公共服务,比如子女教育,保障性住房等。
我到广东一直比较关心这些流动人口有没有可能在广东这个制造业大省能够长期定居下来。比较有意思的是,广东在土地利用上有一个跟中国其他省不太一样的地方。广东的地方政府,特别是珠三角地区的地方政府比较弱势,在土地管理上相对不那么严格,而广东经济发展又特别快,外来打工人口非常多,所以本地农民在自己宅基地上盖了各种所谓”小产权房”。非常有意思的是,在全国都出现了房价泡沫的情况下,在广州、深圳这些商品房房价非常高的城市,这些小产权房却为外来流动人口提供了他们在城市里唯一可以住得起的地方。可以看到,有越来越多的流动人口是带着全家一起到广东来就业、定居、生活。
我在广东做的这些调研就是跟当地的地方政府探索如何对这些城中村进行改造。其目标,是在通过城中村改造以后,改善基础设施和居住环境的同时,不都变成中高端商品房小区,而是改造以后保留一些可支付的居住地段,继续发挥其为大量外来流动人口提供可支付的住房。特别是在深圳,大概有一百多个城中村,占地近百平方公里,深圳要进一步发展,必须要开发城中村土地,通过城中村改造来提高住房供给,逐渐消除城市商品房泡沫,在带动经济增长的同时,为外来人口长期定居创造条件。当然,由于城中村地段原住民本来就盖了很多出租屋,因此政府在推动开发改造的过程中,就不得不向原住民让利,主要是开发过程中要赋予原住民足够的土地开发权,通过改造让农民原来盖的小产权房变成大产权。这种政府给本地农民让利,赋予农民一定土地开发权的做法,一方面减少了土地征地拆迁成本,另一方面,也有效地增加了中低端商品房和出租房的供给,降低了城市房价,这就为中国未来流动人口在城市定居创造了良好的条件。我一直以来的观点,是中国户籍制度的改革,主要是要为流动人口创造住房和子女就学的条件。而其中最关键的一点,就是我们能够为将近两亿流动人口和他们家庭成员提供可支付的住房,但这种可支付住房主要不需要通过政府的保障性住房来解决,而完全可以通过市场机制,让本地农民能够合法地在自己土地上为外来人口盖房子,让后者可以购住或者租住,这样政府不进不用大规模花钱做廉租房、公租房,甚至政府还可以从农民土地开发中抽税,其中部分税收还可以为农民工子女就学融资。。

主持人:深圳城市中的国有土地已经基本上开发殆尽了,然后才需要开发城中村,根据深圳的规定,这些也都转为国有土地,这就存在开发过程中政府和农民之间土地产权确定问题。

陶然:在深圳,虽然现在名义上所有土地都已经国有化了,但是有将近一百平方公里以上的土地实际是被农村村集体和村民实际占有和控制,集体和村民在这个土地上自己盖了很多工业厂房和出租房,所以现在政府要把它真正变成国有土地,,按照传统的征地拆迁补偿的路子,很难走通。因为这些农民在自己控制的土地上面已经有很好的收益,而广东或者深圳这个地方的本地农民非常强势,按照现有补偿标准直接征地拆迁基本上做不到。所以,现在深圳和广东全省都通过所谓的”三旧改造”来探索一些新的方法,我觉得他们探索的一些方向,也就是未来中国土地制度改革应该走的方向。在城市扩展,把农村的集体土地转化为国有土地的过程中,如何实现双赢甚至多赢,是中国目前空间城市化需要面对的巨大挑战。这里的双赢,是地方政府和原来被征地拆迁农民都有好处,多赢则是指通过土地制度改革,还要为流动人口提供符合他们经济条件的、可支付的、具有基本公共服务和基础设施的住房。我认为,这里最关键的问题,就是地方政府在把农村集体土地转化为国有土地过程中,要把一部分国有土地的开发权直接赋予给原来本地被征地拆迁农民,而不是像现在这样政府先征地拆迁,之后政府再把土地拿出去拍卖。

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