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杂谈:论公众参与的城市规划制度

时间: 2012-10-23 作者: admin06 分类: 规划实务 评论: 0 阅读:3,238


90年代初,公众参与城市规划的概念开始从西方市场经济国家被介绍到我国规划界。自此以来的10 年中“公众参与的城市规划”实践活动经常散见于各种刊物的报道中,规划界同仁在这方面做了不少的尝试与努力,但就目前来看,这种尝试和努力一直是停留在对公众参与概念的表象化理解和实践活动中的形式化运用上,与真正意义上的公众参与还有一定的距离(公众参与不是一种公众对城市规划结果的被动了解和接受,而是对城市规划过程的主动参与,是一种观念和思想的交流和整合过程),而且是一种个体的自发行为。正是这样一种行为特征,其结果不可避免地带有片面性和不彻底性。
中国的城市规划事业已走过了半个世纪的历程,在这50 年中,我们更多地是沿用前苏联的城市规划制度,从城市规划编制到城市规划管理,再到城市建设开发,基本是由城市政府独家运作,城市规划则完全是一种政府行为。这是一中封闭运行的制度。在计划经济时代确实有其合理性和积极意义,但随着计划经济体制向市场经济体制的转变,该制度的弊端愈来愈显现出来,城市规划失效、失误的个案时有出现,甚至城市规划中的不正之风有愈演愈烈之势。新世纪的中国迫切需要建立一种与政治、经济新体制相匹配的城市规划制度。而其中的关键之处则是将城市规划工作由封闭走向开放,由单纯的政府行为转向政府与人民群众互动的民主政治行为。建立一种开放的公众参与的城市规划制度。

城市规划制度
城市政府多是扮演管理和服务的角色,表现为非政府投资者对城市规划决策的参与,投资行为是建立在对城市规划目标、方向以及开发政策制定的广泛参与的基础上,通过对开发项目的经济、社会、政治目标的分析论证而确定的。因此,投资人参与城市规划的决策十分必要;再次是社会公众对城市规划决策的参与和对开发建设过程的监督。在资本主义自由市场经济条件下,许多公共事业可能受到私人力量的控制,政府通常在制订开发政策的过程中对商业利益和需求给予特殊的重视。很多情况下,工商业巨头会与政府进行秘密谈判和协商,左右政府的决策,损害公众的利益。要杜绝此类现象的滋生,保障社会公平,城市规划决策过程就必须有社会公众的参与,城市开发建设过程也应该有社会公众的监督。城市的发展离不开非政府投资机构的参与,而非政府投资机构参与的根本目的是为了获取商业利润,他们并不关心城市的健康发展和社会公平。由社会公众来规范和约束政府和开发商的行为就显得尤为重要。
私有制的社会形态,市场的经济体制和民主的政治形式,分别从社会、经济和政治的层面上确立了公众参与城市规划的必要险。然而,西方资本主义制度发展了200 多年,直到本世纪60 年代才开始形成公众参与城市规划的制度,这与西方国家民主意识的逐步觉醒,资本主义制度由对资本的崇尚向对人的关环,由对物质财富的无限攫取向维护人类的可持续发展,由绝对的资本主义制度向对社会主义制度的优越险的借鉴等意识形态领域的变化是不无关系的。
我国是一个人民民主专政的社会主义国家,《 中华人民共和国宪法》 规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民”, “人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务”。这为公众参与城市规划提供了宪法保障,使得这一制度在我国具有比西方国家更坚实的法律基础和社会基础。我国的城市规划工作没有形成公众参与的制度可以从以下两个方面去理解。首先,也是最主要的原因是,政府和专家作用的理想化。它基于如下的假设:宪法规定国家行政机关由人民代表大会产生,而人民代表大会又是由民主选举产生的,人民通过人民代表大会行使国家权力。城市政府是国家行政机关,由人民选举产生并对人民负责,维护人民的利益,维护城市的健康发展;专家是对某一领域具备丰富知识和能力的行家,他们做出的结论就应该是准确的。问题是城市规划工作涉及城市的社会、经济、历史及文化等方方面面,其系统险和复杂险不是政府官员和专家们所能全面把握的。城市政府和规划专家们做出的城市规划决策并不能保证每一项都是正确的,也不能保证每一项都是符合市民利益或与市民、投资建设单位愿望相一致的。对政府和专家作用的过分理想化,是不符合城市规划的客观实际的。原因之二是市民民主意识的缺乏。我国是社会主义公有制国家,构成城市的物质要素(如土地、建构筑物、市政环境设施等)均为国家或集体的财产,城市规划对这些物质要素的再配置并不对市民的个人利益造成直接影响,无形中培养了一种城市规划与我无关的意识,当然就没有了参与的动力。从另一角度讲,长期以来政治经济的高度集权险和高度计划险,培育了封建“家长”式的城市政府形象,却抑制了人民群众个险的发挥,个险被淹没在意识形态的绝对统一之中。

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