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漫谈:如何改造城中村

时间: 2012-07-19 作者: admin01 分类: 新闻资讯 评论: 0 阅读:5,322

城中村改造随着地价飙升,全国各地的“城中村”的拆迁和改造正在快速推进。目前,主要有政府主导、村集体自行改造,以及开发商与村集体合作三种改造模式。
在政府主导的城中村改造模式中,地方政府作为城中村改造的主体和责任人,全面负责城中村改造政策、村民住宅拆迁补偿和村民安置方案、村民安置过渡方案制定和具体实施。

现行改造模式困境
上述模式极易导致两个极端:在大部分地区,大规模的“运动”式拆迁往往对补偿严重不足,暴力拆迁、群体性事件,乃至恶性事件发生频率大大提高;而在少部分经济发达地区,村民要价过高,很难谈拢条件,导致城中村改造项目难以推进。
以深圳刚刚操作的福田区岗厦村为例,改造前的岗厦村约有数百栋各种产权形式的自建楼房,2007年岗厦河园片区启动了改造工程,但由于赔偿标准谈判一直僵持不下,改造方案到2009年底才尘埃落定。
结果是政府不得不大幅度提高补偿标准,特别是住房按照一比一补偿,补偿后岗厦原住民中家庭资产过亿元的达到十户,全村每户资产都超过千万元。即使如此,还是有村民不满意,迄今为止仍有5%的村民没有签约。
在第二种集体自行改造模式中,往往是村委会自行筹资开发,完成拆迁安置、回迁建设和商品房建设全部工作。改造完成后,村集体将剩余住房上市销售,形成滚动开发。
但这种模式存在开发者在建设过程中无法获取贷款、住宅开发质量不高、基础设施难以到位、开发住宅为“小产权房”无法上市等诸多问题。因此,这种模式只有极少数集体经济实力雄厚的村庄才能推行。
目前一些地方开始探索开发商与村集体合作改造的模式。比如深圳2009年发布的《深圳市城市更新办法》,鼓励开发商与村集体合作改造,并制定了一套方法和措施。
但开发商介入改造可能带来一些问题:首先,开发商以利润最大化为根本驱动,很可能以不利于社会和谐的运作方式进行改造。
其次,开发商的资本结构基本以少量自有资金加大额银行贷款构成,可能导致开发商因信贷政策调整陷入困难,不能按期完成甚至中途退出改造。
最后,由于一个城市的“城中村”数量众多、大小不一,小村不但占地少,还有可能被道路切分成零碎地块,对开发商缺乏吸引力。
这三种模式都存在着一些共同问题,主要体现在改造后城中村虽然基础设施和城市面貌大大改善,但基本上变成了中高档商品房小区和商业开发区,丧失了对流动人口的容纳功能。当前一个非常值得深思的问题是,城中村拆了,那些原来靠房租收入维系的失地农民怎么办?那些居住在城中村的大量流动人口又往何处去?

公私合作新模式
城中村是在城市扩张过程中逐渐形成的,因此城中村改造本质上是一种都市更新。
尽管土地制度不同,但世界各地,尤其是发达国家和地区在城市化过程中积累的经验,仍可为我们提供借鉴性思路。
比如借鉴美国、日本、中国台湾等国家和地区进行的土地“增值溢价捕获”“区段征收”和“市地重划”等成功模式。
相关经验表明,“区段征收”“市地重划”等政策工具可成功解决政府公共建设的补偿难题,土地权利人亦可获得原地补偿,享有公共设施完善、生活质量提升、土地增值等多重开发利益,公私各蒙其利。
我们完全可以借鉴上述成功的政策工具,结合中国国情,以确权为前提推进土地制度创新,在有效改造基础设施并全面提升城中村地段公共服务水平的基础上,继续让“城中村”地段为城市低收入阶层和外来流动人口提供廉价优质的住房,最终建立政府、原土地权利人、外来人口,乃至地产开发商多方的利益均衡,并实现城市户籍-土地-财政体制联动改革。具体操作如下:
第一,首先城中村土地国有化。根据我国宪法第十条规定,城中村土地既然已经纳入城市范围,将这些土地国有化并没有法律上的障碍。按照我国现行土地制度,城中村土地国有化有利于产权明晰化,并可在现行政策法规框架下进行基础设施和房地产开发,避免“小产权房”问题。

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