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国土规划中的“法律理性”

时间: 2012-06-02 作者: admin01 分类: 规划实务 评论: 0 阅读:9,804

国土规划中的“法律理性”

王勇 郭倩倩,西北师范大学 政法学院

2010年12月,国务院发布了首个全国性国土空间开发规划《全国主体功能区规划》。《规划》最核心的主线是将国土空间以按开发方式分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域。同时,以开发内容分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区。不同的功能区则承担不同的社会发展目标,获得不同的激励方式和产业政策倾斜。《规划》发布后,舆论呈现出两种极端的评价:一种是高调式的评价,认为《规划》前瞻性地设计了中国国土发展的蓝图;一种是低调式的评价,认为《规划》体现了一种“理性的自负”。从各类各级媒体检索来看,前一种评价占据了舆论界的主导地位。当前最需要的,也许是对《规划》进行客观、理性而中肯的评价,提出建设性的建议。
作为一种行政法规,《规划》具有成文法的一般属性。研究发现,在真实的世界中,任何法律或成文规定中都内涵着“常规智慧”和“乌托邦智慧”,二者常常是相互捆绑在一起的,是相互“搭乘”(hitchhiking)的。之所以如此,是因为,“两者在认知上、社会上紧密相连、无法轻易分开。两者共享很多基本元素,适应过程待见这一个必然导致适应过程待见那一个。”“中性或有害属性因为与益属性相连而存活。一个几乎总是失败的属性(乌托邦智慧)搭乘一个经常而且明显成功的属性(常规智慧)。”[1]质言之,作为一种经验或知识形态而存在的成文法,在其中既内含着常规智慧,也内含着乌托邦智慧,而且这两种“智慧”不易在事先被识别。“法律难免缺点”,“事物均含有破坏自体之要素”,这些经典的法律谚语已经表达出这些意思了。如果一个表象上无效的或“坏的”成文法规则能够持续存在时,一定是其背后搭乘了某个常规智慧使然。
《规划》当然也不例外。其中所谓的常规智慧,是最接近于“法律理性”的某种特质——即成文法的良性“品质”。许章润教授将法律理性视为是“一种世俗的实践智慧”,从这个意义上讲,“法律乃理性的命令”。在这里,我们暂且不把《规划》中的“乌托邦智慧”作为重点来讨论,我们只剥离出其中的“常规智慧”即法律理性来审视一下这个《规划》“写对”了什么? “法律不重诵读,而重理解”。透过《规划》的字面,也许能看到许多文本未曾阐明的法理真谛。我们认为,《规划》中对重点生态功能区和农产品主产区,即禁止开发区域和限制开发区域的划定及其相关规制措施的规定,是《规划》之“法律理性”的集中体现。

追认和完善地区发展成果
——法律主要是社会变迁的反应装置,而不是社会变迁的推动装置

《规划》发布后,官方舆论称之为“为万世开太平”的战略大棋局,也是考验中华民族发展智慧的“珍珑”难局。这类评价更多是表达了评价者的某种良好愿景,或是溢美之辞。其实,规划的真正意义和价值在于追认和完善地区发展成果,而不是建构性的去设计发展地区和发展模式。“作为马后炮的主体功能区规划”,这一说法不但不是贬低规划的制定者,反而是一种中肯的评价。法与社会变迁研究的先驱者弗里德曼(Wolfgang Friedman)教授曾提出如下命题:相对于社会变迁而言,法既是反应装置又是推动装置,在这两种功能中,法对社会的被动反应得到了更普遍的认知[2]。“法律由事实而生”(The law arises out of/after the fact),“法律规定,并非语言,乃系事物”(laws are imposed, not on words, but things.),“因种种行为之经验而立法”,“法律的生命在于经验,而非逻辑”。这些经典的法律谚语其实也蕴含着这个深刻的法理。马克思甚至阐释的更为明确:“立法者应该把自己看作一个自然科学家,他不是在创造法律,不是在发明法律,而仅仅是在表达法律,在把精神关系的内在规律表现在有意识的现行法律之中。如果一个立法者用自己的臆想来代表事物的本质,那么,我们应该责备他极端任性。同样,当私人想违反事物的本质任意妄为时,立法者也有权把这种情况看做是极端任性。”[3]

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