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【城市规划博客】国土规划、区域规划、城市规划—论三者关系及其协调发展

时间: 2012-02-15 作者: admin01 分类: 规划实务 评论: 0 阅读:8,707

随着我国从计划经济向市场经济的纵深发展,规划作为政府干预市场的重要手段,越来越得到从中央到地方各级政府的高度重视,我国的规划事业正面临 着前所未有的大好发展时机。因此,我国各种,各级规划主管部门都在付出努力,积极推动规划工作的开展和试点工作。国土资源部在2001年开始了新一轮的国 土规划试点;国家发展与改革委员会(以下简称国家发改委)于2003年开始了区域规划的试点工作;建设部在城市规划领域也不断进行着新的探索,为了增强城 市规划的可操作性,2003年开展了以大城市为主的近期建设规划的编制。尤其是面对我国日益迫切的区域协调发展问题,国土资源部、国家发改委、建设部可以 说是“三面出击”,形成了国土规划、区域规划、城镇体系规划等对“区域”的“围攻态势”,突出反映出目前我国空间规划编制与管理的无序状态。从某种角度 说,大家都来关心规划,探索如何做好规划,推动规划工作的开展,是促进规划事业发展和走向兴盛的有利条件。但是,空间规划要成为政府的执行决策,要走法制 化道路,要得到有效实施,就必须摆脱编制无序和管理混乱的局面。因此,从理论方法到管理实践,如何理顺国土规划、区域规划、城市规划三者之间的关系,已经 成为制约我国空间规划协调发展的一个关键问题。

一、理论与经验借鉴:三者的联系与区别
1、国土规划、区域规划是从城市规划发展而来的
国内外规划发展历程表明是先有城市规划,后有区域规划和国土规划,国土规划、区域规划是在城市规划的基础上逐渐发展而来的,而且城市规划与区域规划及 国土规划的联系非常密切,不是能够截然分割和彼此独立的。例如,1933年制定的《雅典宪章》指出:“每个城市应该制定一个与国家规划、区域规划相一致的 城市规划方案。”
区域规划在西方国家出现于1920—1930年代,主要目的是要从大的空间范围协调解决城市以及区域发展中的一些问题,如城市就业问题、区域均衡发展 问题等。与此同时,在城市规划中,也日益强调城市与周围地区的整体性或不可分割,如著名的“大伦敦规划”、“巴黎区域指导性规划”都突出体现了这一点。我 国近年来的城市规划实践,也是越来越重视区域分析工作,注重从区域范围把握一个城市的发展。1990年代开始的城镇体系规划,就是应我国城市规划对区域背 景分析的客观要求而产生的,所以说“城镇体系规划实质上就是区域规划”(仇保兴,2004)。
国土规划的概念源自日本,而日本的国土规划也是在西方国家区域规划的影响下形成和发展起来的,这可能与日本国土面积不大有关。日本“国土规划”一般是 指它的五次全国综合开发规划:不过也有人把日本“国土规划”理解为一个体系,包括日本《国土综合开发法》中要求制定的一系列规划。但是,{子细分析不难发 现,日本《国土综合开发法》中要求制定的一系列规划,其实是由国家规划和区域规划两个层次的空间规划构成的。日本的所谓国土规划实践是从区域规划开始的。 日本在1950年就颁布了《国土综合开发法》,但是经过了十多年的区域规划实践和经验积累之后,1962年才编制完成了它的第一个全国综合开发规划。
2、国土规划、区域规划、城市规划是不同层次的空间规划
尽管“区域”与“城市”之间的界线有时并不很清晰,但是,如果说城市规划和区域规划是两种不同层次的空间规划,应该不会引起太大的争议。因此,“国土 规划、区域规划、城市规划是不同层次的空间规划”之说能否成立,关键在于对国土规划的理解,也就是到底该把国土规划理解为“国家规划”,还是“国家规划讴 域规划”,甚至“国家规划+区域规划+城市规划”?从逻辑上讲,如果国土规划、区域规划、城市规划要并列存在,那么只有在“国土规划”即“国家规划”的前 提下,三者的并列关系才是成立的;否则,如果国土规划包括了区域规划甚至城市规划在内,三者的并列关系则不能成立。
对应于中文的“国土规划”,英文中有national planning和territorial planning两个词,前者即“国家规划”,后者则可用来指空间规划体系(但多用于一些非英语国家),如立陶宛的territorialplanning就明确说明包括了国家、区域、都市规划三个层次;德国的空间规划体系(raumordnung=spatial planning)也是我国国土规划学习借鉴的主要对象,它包括了“联邦国土整治纲要”、“州域规划”、“区域规划”、“城市规划”、“控制性土地利用规划”等多层次的空间规划。不过,在英文词汇中,也只有national planning、regional planning、urban/city planning在概念上没有包容关系,是可以并列的。
因此,如果国土规划、区域规划、城市规划作为三类空间规划并行存在,就不应该存在概念上的包容关系,即不能有空间上的重叠,只能是空间规划体系中不同 层次的规划;那么,国土规划应该是最高层次的规划,区域规划次之,接下来是城市规划;在规划内容上,三者应各有不同侧重,但需要彼此衔接,共同构成一个统 —的空间规划体系。
国土规划、区域规划、城市规划是三个大的空间层次,每个层次还可以下分若干子层次,如我国城市规划就下分为总体规划、分区规划、详细规划等层次;国土 规划和区域规划同样也都可以下分若干子层次;尤其对于我国这样一个国土大国来说,国土规划不一定仅仅是整个国家尺度的,区域规划子层次的划分也极为重要, 国土和区域规划的空间层次如何界定以及子层次如何细分都还有待于深入研究。

二、我国空间规划的发展现状及存在的问题
我国目前的国土规划、区域规划、城市规划是由三个部门分头管理,国土规划、区域规划、城市规划分别是国土资源部、国家发改委和建设部的行政职能,虽说 这种状况与我国空间规划发展所处的初级阶段有关,但这明显带有中国特色,与我国以往计划经济以及部门权力制衡的传统管理模式也有一定的关系。

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