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公共选择理论视角下的规划公民参与的困境

时间: 2011-11-16 作者: admin01 分类: 规划实务 评论: 0 阅读:5,127


城乡规划博客(ChinaUP.info)感谢: 邱爽-重庆大学 的供稿!

公共选择理论视角下的规划公民参与的困境
随着城市化进程与旧城改造与更新的逐步推进,城市规划与公民切身利益之间的矛盾与张力也随之扩大。按照最新版《城市规划原理》(第4章)的阐述,“城市规划的任务是通过空间发展的合理组织,满足社会经济发展和生态保护的需要。”,而“一般认为,市场机制是社会资源配置的最具效率的机制”,但伴随市场机制而产生的“市场失灵证实了包括城市规划在内的公共政策干预的必要性”。从这里我们可以看到,城市规划所特有的计划机制与市场机制二者之间的辩证关系,而这恰恰已经成为了社会空间资源合理配置的基础条件。如何解决好二者之间的矛盾统一的问题在某种程度上等价于如何兼顾规划的效率与公平,政府与公民,社会利益与个人利益等问题。城市规划的公民参与愈发成为了解决这一问题的最佳答案和流行趋势。
所谓规划公民参与即是指与规划事务相关的个人和团体,直接涉入到规划决策过程中,以影响政策结果或了解、熟悉有关信息的一种咨询活动。在普世价值盛行的当今时代,可以说,只要存在公共政策的地方,民主决策已经被公认为是最“不差”的决策形式。似乎这已经超越了传统意义上的“左右之争”,成为了价值观维度上的“上下之争”。公民参与正是在这一潮流的裹挟下,以民主参与与公民决策为表现形式,成为了城市规划研究领域,甚至是政治学,社会学,宪政经济学等学科的研究焦点。但是目前,公民参与与“西式民主”之间的共性愈发清晰,但是规划公民参与本身的独特性与困境却鲜为人知,也鲜为人“究”。本文主要通过以曼瑟.奥尔森的“集体行动的逻辑”理论和肯尼思·J·阿罗的“阿罗不可能定理”为代表的公共选择理论为角度切入点,对规划公民参与的独特性进行分析与探寻,得出了规划公民参与的几大困境,帮助建立对规划公民参与的更为全面的认识和思考。

一、难以确定公民是规划对象区域的“共容利益”代表者
规划的公民参与是一种典型的集体行动。它的行动基础是对象区域的公民对于自身偏好和对象区域的整体利益的合理判断。根据制度经济学的开创者—罗纳德.科斯的科斯定理,我们可知,在交易成本为0的世界中,理性的个人可以通过自愿交易实现互惠互利的资源合理配置。在集体行动的框架下,可从这一定理推导出,为了实现整个集体的利益,集体中的个人会为之而采取行动与决策,最终实现集体内部整体利益的帕累托最优。这也可以被认为是规划公民参与的理论基础之一。
但美国著名的经济学家、社会学家曼瑟.奥尔森教授根据他所发现的“集体行动的逻辑”理论,在其著作《权力与繁荣》一书中却提出了振聋发聩的反对意见,他认为与“科斯定理”恰好相反,集体中的理性个人(组织)不会为集体利益而行动,甚至会做出有损于集体利益的决策,除非该个人(组织)与整个集体产生了“共容利益”(Encompassing interests)关系。所谓“共容利益”指的是某位理性地追求自身利益的个人或某个拥有相当凝聚力和纪律的组织,如果能够获得稳定社会总产出中相当大的部分,同时会因该社会产出的减少而遭受损失,则他们在此社会中变拥有了共容利益。
一旦某个人(组织)与集体形成了“共容利益”关系,就意味着该个人(组织)的利益与集体的利益在很大程度上相互挂钩,他的决策显然是对于整个集体来说是最优的,因为只有这样,他自身的利益才能最大化。
如前文所述,规划的目的是实现整体空间资源的最优配置。而到底是应该由公民参与该规划的最后确定还是应该如以前一样交由政府主导,判断标准在于谁应该是该对象区域的“共容利益”的代表者。(此处的“共容利益”指的是对象区域,而非整个社会。下文还会提到以整个社会为对象的“共容利益”代表者的问题,那将是公民参与的另一大困境。)
而要确定公民是该对象区域的“共容利益”的代表者显然是有很大难度的。对于每一个个人(组织)而言,基本上与规划对象区域不存在“共容利益”。我们不妨按照下面的逻辑推导:根据奥尔森在著作《集体行动的逻辑》一书,我们可以假定有一个拥有1万名个人(组织)的规划对象区域,合理的规划对于该区域产生的集体利益是公共性的,且设为单位1,这样,每一个个人(组织)能够分享到的利益为1/10000,而为了达到单位1的整体利益,每个公民(组织)在参与决策时所要付出的成本往往比1/10000高。根据个人(组织)的“成本—收益”关系,理性的个人很难做出有利于集体利益的决策,特别是在自身利益与集体利益有冲突的时候。我们从此不难看出,当理性的个人(组织)与规划对象区域不存在“共容利益”的时候,每一个理性的个人(组织)做出的对于自身来说是最理性的决策汇集在一起反倒会形成集体的“非理性”。
在此基础上,我们可以得出一个推论,即区域内的公民数量越少,公民与对象区域的“共容利益”关系越强,这也验证了奥尔森提出的“小集团比大集团相较起来更有动力为了集团的整体利益而行动”。当然大集团也有可能会为了集团利益而行动,如果行动的集体收益足够大,大到分摊到个人时也足以改变个人的“成本-收益”关系。
以上用奥尔森的“集体行动的逻辑”框架透视规划公民参与的结论与赵燕菁“自由—民主”替代关系理论解读规划公民参与的结论有惊人的相似,可以说后者的理论受到了前者很大程度的影响。赵认为,结合国情考虑,中国现阶段不适合进行规划公民参与,原因是大部分公民并非中产阶级,也就是说公民在定居地并没有太多的不动资产(地产等),完全具备“用脚投票”的自由。归根到底就是在阐明,公民与规划对象区域并没有太强的“共容利益”关系。当公民渐渐成为了中产阶级,在该地具有了一定量的不动资产,变得不再“自由”的时候(也是与该地形成了“共容利益”关系的时候),才能进行民主的规划公民参与。
在这里赵提出了一个形象的“公车悖论”例子对其观点进行说明。假设有一辆未达到饱和运载力的公交车,车下有很多等车人需要上车,这时候如果就要不要允许等车的人上车的问题进行“公民参与”的投票,参与对象限于车上的乘客。这时候车上的乘客从自身乘车的舒适性角度出发,显然会投票不让车下的人上车,这就是著名的“公车悖论”。当然这个例子有它自身的缺陷,因为车上的乘客与该公交车的运营没有直接利害关系。但是我们假设存在利害关系,根据上文奥尔森的“集体行动的逻辑”理论,我们可以完善“公车悖论”。即对于每个车上的乘客而言,如果允许车上的人上车所带来的整体收益,即使将其除以乘客人数并分摊到了自身后,其收益仍大于由于人多而付出的不舒适成本,则会投票让等车的人上车,从而实现乘客与等车人的“帕累托改进”,反之则不会。
对于一个实际的规划事务而言,“乘客”是如此之多,以至于整体利益分摊到个人(组织)身上的数量极低,在每个人与集体都不存在“共容利益”的情况下,想通过公民自身的决策来实现“帕累托改进”和空间资源的合理配置谈何容易!

二、难以确定“共容利益”的边界(能参与的公民的边界)
作为对于困境一的推论和延展,困境二进一步讨论“共容利益”本身范围的边界问题,即多大范围内的公民能参与到该规划对象区域的规划公民参与中来。
困境一所讨论的“共容利益”对象指的所要规划的区域和范围,严格来讲,对于与该区域紧密相关的更大范围的区域而言,这种“共容利益”是一种狭隘的“共容利益”。我们必须要考虑到规划所要规划的区域,它可能会产生的负外部性问题对于更广范围的利益的影响。只有这样,我们才能实现更广泛范围内的“帕累托改进”。而我们不免遗憾的看到,狭隘意义上的“共容利益”往往会和相对较广泛意义上的“共容利益”产生矛盾。
由于规划对象区域与周边区域和空间资源存在时空关联性,那么对于该规划对象区域而言,利害关联者便不应该仅仅限于区域内的公民,而应该包含受该区域影响的更大范围内的公民。具体来讲,更大范围的区域受规划对象区域的影响主要来源于其外部性产品或行为,包括负外部性和正外部性(溢价)。
根据经济学原理,一般认为,具有外部性的产品或行为,其私人成本(收益)与社会成本(收益)是不一致的,其差额就是外部成本(收益),即上文所说的负外部性与正外部性。
正是由于外部性的存在,规划对象区域以外的更大范围内的区域也应该有权利表达其利益诉求。举一个简单的例子,假设在某一区域a内存在A、B、C、D四个小的地块,我们准备在某地块A进行工业区的开发建设,地块A周边的地块B、C、D等居民区将会受其负外部性影响(污染、噪声等),这时,规划公民参与将会面临棘手的如何确定“共容利益”边界的问题。
如果我们假定认为ABCD四个地块的居民与大区域a都具有“共容利益”关系,而只有A地块的居民才和地块A具有“共容利益”关系。这时,如果对于A地块是否应该建设工业区,有两种规划公民参与方式:地块A公民参与和地块ABCD公民一起参与,这分别对应了狭隘边界内的“共容利益”(只是地块A的整体利益)和广泛边界内的“共容利益”(区域a范围内的整体利益)。
在该情况下,如果我们选择了前者,那么对于整个区域a来说,无法实现整体空间资源的合理配置和帕累托最优;而如果我们选择了后者,那么如果区域a范围足够大,规划公民参与的交易成本也会极高,并且存在很大的不合理性。(地块A的公民认为BCD地块的公民没有资格投票,因为他们与地块A不存在“共容利益”,这又回到了困境一。)

三、公民偏好的难以确定
上文主要讨论了“共容利益”代表者及其本身边界的确定的问题,这是现阶段规划公民参与面临的两大困境。现在我们假设,已经确定好了公民可以作为“共容利益”的代表,且“共容利益”本身的边界是清晰的,那么是否就意味着规划公民参与就没有问题了呢?显然不是,因为在此基础上,我们马上就会面临着公民偏好的确定问题,即阿罗不可能定理对公民参与的质疑。
阿罗不可能定理是由1972年度诺贝尔经济学奖获得者美国经济学家肯尼思·J·阿罗提出的。指的是如果众多的社会成员具有不同的偏好,而社会又有多种备选方案,那么在民主的制度下不可能得到令所有的人都满意的结果。阿罗不可能定理是公共选择理论领域内的一个重要理论。它的主要推导过程如下:
假设甲乙丙三人,面对ABC三个备选方案,有如图的偏好排序。

甲(a>b>c);乙(b>c>a);丙(c>a>b)注:甲(a>b>c)代表——甲偏好a胜于b,又偏好b胜于c。
1、若取“a”、“b”对决,那么按照偏好次序排列如下:
甲(a>b);乙(b>a);丙(a>b);社会次序偏好为(a>b)
2、若取“b”、“c”对决,那么按照偏好次序排列如下:
甲(b>c);乙(b>c);丙(c>b);社会次序偏好为(b>c)
3、若取“a”、“c”对决,那么按照偏好次序排列如下:
甲(a>c);乙(c>a);丙(c>a);社会次序偏好为(c>a)
于是得到三个社会偏好次序——(a>b)、(b>c)、(c>a),其投票结果显示“社会偏好”有如下事实:社会偏好a胜于b、偏好b胜于c、偏好c胜于a。显而易见,这种所谓的“社会偏好次序”包含有内在的矛盾,即社会偏好a胜于c,而又认为a不如c!所以按照投票的大多数规则,不能得出合理的社会偏好次序。
阿罗不可能定理说明,依靠简单多数的投票原则,要在各种个人偏好中选择出一个共同一致的顺序,是不可能的。这样,一个合理的公共产品决定只能来自于一个可以胜任的公共权利机关,要想借助于投票过程来达到协调一致的集体选择结果,一般是不可能的。
所以,如果我们将规划对象区域的整体“共容利益”的代表者界定给了该区域公民,这仅仅意味着规划公民参与前提有了足够的合理性,但是阿罗不可能定理的提出则反映出了规划公民参与实际操作过程中的不合理性和困境。并且另外一名诺贝尔经济学奖得主阿莱提出的阿莱悖论(Allais Paradox)更是支持了阿罗不可能定理的合理性,验证了选择理论中独立性公理(替换公理)的失效,说明了票决机制中的非理性成分具有普遍性涵义。
将此二定理观照于规划公民参与,我们不免得出结论:公民在规划参与中非理性的决策偏好是普遍性现象,并且很难将各个体偏好整合为集体偏好,存在个体偏好和集体偏好的双重不确定性。换句话说,就算我们决定并实行了在规划事务中进行公民参与,但是最终结果对于公民集体而言并不是“真实”的。
城市规划的公民参与从价值观维度上看,是为了鼓励公民能够在城市规划编制和公共政策实行的过程表达自身的利益诉求,保障自身的权益,维护社区的整体利益,从实践上看,全国也推进了一系列规划公民参与的试点项目,取得了一定的行动经验和成果。我们要承认,作为一项带有极强干预性质的公共决策事务,城市规划本身具有的自上而下的性质以及其对地方具体实践和知识的认知匮乏必然会对一部分个人和集体的权益造成一定的影响,规划公民参与作为一种自下而上的参与与决策形式能够很好的避免由于这些影响所产生的不科学、不和谐的因素,让城市规划走下神坛,更好地尊重地方既有现实,以人为本,保护公民权益。但是,由于城市规划本身面临一个转型时期,且规划公民参与自身的成长和发展并未成熟,出现了一系列的争论和问题。上文从公共选择理论出发,对规划公民参与所面临的困境进行了浅薄的分析和思考,不是为了否定规划公民参与,而是力求提供一种更加全面认识规划公民参与的新角度,更好的推进城市规划的公民参与与决策方式的转型。

声明:本文由城乡规划博客(ChinaUP.info)整理发布,转载请注明来源。
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