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傅蔚冈:土地总体规划对建设用地的管理效用

时间: 2011-08-25 作者: admin01 分类: 新闻资讯 评论: 0 阅读:2,966


傅蔚冈:土地总体规划对建设用地的管理效用据报道,近期国土资源部对需报国务院批准建设用地的城市范围进行了调整,除原规定需报国务院批准用地84个城市外,自2011年起,国务院再上收秦皇岛等22城市建设用地审批权。
一般而言,这会被解读成为是严格土地制度的一个举措。虽然中央政府已经多次强调要严格土地制度,但是各地方政府为了自己的利益考虑,往往是上有政策,下有对策。以此前媒体报道的高尔夫球场建设为例,2004年国务院办公厅下发了《关于暂停新建高尔夫球场的通知》,但是此禁令下发之后,全国还是新建了将近400多家球场。如果从高尔夫球场的建设教训来看,在实践过程中,地方政府以各种形式突破用地规划增加建设用地的现象可能也会大幅度发生。作这样的预判,并不是对政府管理能力的否定,而是由事先规划的局限所决定的。
按照《土地管理法》第17条的规定,“各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求,组织编制土地利用总体规划。”但是,土地利用总体规划并不仅仅是由本级人民政府制定,因为在第18条还规定“下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制。”这意味着一个城市要发展成什么样子,并不是由这个城市本身决定,而是由这个城市的上一级机构决定。
由上级来决定其治下城市的发展,一个最大的好处就是可以平衡其辖区内的各个城市的发展。为此,《土地管理法》第18条还特意指出,“地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标,耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。”正是这个规定,为不少地区进行跨地区的土地用地指标交易提供了法律上的前提。
但是,这种由上级决定下级城市发展的模式也存在着诸多的弊端。一个非常明确的事实是,在现有的体制下,下一级的机构没有权力来对上级机构的决定产生法律意义上的监督。而上一级的机构无需对其决定承担法律责任,但是由土地规划而产生的用地指标却能够对治下的某个城市产生实质性的影响。在现实的过程中,这个由上级决定的土地利用总体规划往往会成为限制县一级城市发展的紧箍咒。
同时,在现有的模式下,各个行政区划内的建设用地总量都是固定的,不能够随便增加。而处在城市化进程中的中国,建设用地指标就成为不少地区急切需要解决的问题。由于指标被控制在上一级政府手里,相关国土规划部门就成了下一级地方政府公关的对象。
我们不怀疑土地利用总体规划的目的,就是为了更好地集约利用土地,保护土地资源。但是在我看来,过于迷信计划的作用,忽视土地市场的价格机制,这才是导致土地市场乱象的根源。城市化在发展,建设需要土地,耕地也需要土地,平衡两者之间最好的办法就是建立一个以价格机制为基础的市场。假设土地价格很高,那谁愿意多占耕地呢?而在现在土地市场尚未建立的前提下,在我看来一切的严格管理只能够是将资源倾斜至那些和权力接近的机构,而那些真正需要土地的市场主体将不得不以更高的价格获得土地。

作者 | 傅蔚冈 上海金融与法律研究院研究员

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