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城市因谁而生:城市规划要依靠民主和法治

时间: 2011-08-13 作者: admin01 分类: 新闻资讯 评论: 0 阅读:4,669


城市因谁而生:城市规划要依靠民主和法治城乡规划博客(ChinaUP.info)感谢: xiaoH_SH 的供稿!

2010年,中国的城市化率达到49.68%(第六次全国人口普查的统计结果),城市与越来越多的中国人的生活日益密切相关。但决定城市发展的城市规划,仅与空间相关的规划由部以上政府确认的就有80多种。而最主要的三种规划——经济社会发展总体规划、空间规划和土地利用规划却分属三个不同部门——发改委、建设部和国土部。
规划分割造成的相互掣肘、相互矛盾,弊端日渐显露,“三规”合一成为人们关注的焦点。为此,本报邀请了清华大学建筑学院副院长毛其智教授和国家发改委城市和小城镇发展改革中心主任李铁,来共同探讨这一问题的历史根源以寻求解决之道。

一、城市规划是追求真善美的过程
叶一剑:最近这段时间,大家对城市的讨论比较热烈,有分歧,也有共识,争论的来源之一就是我们现在遭遇了“城市病”。那么,“城市病”和我们的规划之间到底有什么样的关系?能不能说我们的城市现在有“病”了?
毛其智:“谁在规划我们的城市”是今天大家都很关心的问题。我自己的专业就是城市规划。从专业的角度来认识问题,和从老百姓的视角还是不同的。我们一般把规划作为一种政府的职责、一种公共政策的推行。但是规划联系着千家万户、联系着老百姓的切身利益,同时,规划是一种专业技术。所以,规划有方方面面的作用。我们如果只是从一个角度来讨论规划问题显然就不够全面。但无论如何,今天越来越多的人住在城市里面,大家都希望有一个美好的人居环境。就像去年世博会的主题一样:城市让生活更美好。当老百姓的生活和工作遇到种种困难的时候,人们自然就希望,他们所居住的环境、他们所在的城市能够迅速地改善,使自己有一个更美好的未来。
李铁:就我来看,没有任何一个城市没“病”,是城市,都会有“病”。就像一个人一样,没有百分之百健康的人。随着城市的发展,更多的人口,更多的资源配备到这里头,它一定会有问题。规划,准确地讲是政府通过规划行为和方式,来解决城市的公共服务问题。就像解决一个人未来可能的发展方向、发展思路——就是来解决怎么避免“生病”的问题,或者“有病”的时候用什么方法来治疗的问题。但是并不是所有的事情都是理想的。
因为我们现在面临的城市,并不是我们想象的完美城市,它有太多太多的不确定因素。我们谁也没想到,北京今天能成为一个2000多万人口的城市;我们谁也没想到,到2010年,我们城市化率达到了49.68%;我们谁也没有想到,在城市里,有2亿多外来人口在流动;我们更没有想到,我们的城市发展得如此之迅速,以至于形成巨大的城乡反差。
在这个过程中,在城市发展迅速的今天,在仅仅几十年内,我们有一半的人口进入了城市,是不是所有的规划师、所有的决策者都想到了今天的情况呢?他是在10年前、20年前想到今天,或者现在想到的明天还会是这样吗?我觉得,任何一个城市的发展,包括人的发展都具有不确定性。作为规划者,他只能在一定程度上去矫正,使这个城市尽可能地合理,而不是完全地合理,这就是规划的作用。
所谓“尽可能合理”取决于几方面的因素。到底是政府决策者的合理?还是我们与国际比较,按照国际的城市发展模式更为合理?抑或是规划师认为的合理?这在我们现在的规划中就出现了巨大的争议。更重要的,这里还有一个最重要的主体——老百姓是否认为合理?所以我想,规划,在城市发展过程中,必然要面临的这几个主体:决策者、规划师、公众、还有国际上曾经有过的一些发展模式跟经验。面对这些问题的时候,我们来探讨规划就更有意义。当然,这毕竟是在中国,是在高速发展、高速城市化的中国。我们确实有很多事情是无知的,也是未解的。
叶一剑:我们现在之所以将更多的目光投向城市,其实是因为城市已经出现了让人生活不舒服的地方。刚才在李主任的谈话中,不断出现“没想到”和“不确定性”。那么,面对目前我国城市发展中出现的这些问题,可不可以说,是“规划之失败”导致了目前城市发展中这么多问题的出现?或者在多大程度上前者导致了后者?
毛其智:从人类开始建设自己的部落起,规划就已经存在了。但是传统意义上的规划,我们主要将其归结为建设规划。建设规划在早年的时候,筑城、修路、盖房子、公共空间的建设——这些都是建设性的规划。但是随着工业化的迅速发展,世界上的人口大量地涌入城市以后,只是从建设的角度来讨论规划——这儿是不是需要立交桥、那儿是不是需要大广场、一共安排几片居住区或公园——就仅仅是规划工作的一个部分了。
现代城市规划,主要是面对城市发展中的矛盾、困难,并试图寻找解决这些矛盾和困难的途径。这也是人类在自身发展中认识到自己应该起到积极主动的作用,但是又不能神化规划,把规划看成一种“万应灵药”,出现了任何矛盾和困难都从规划里讨主意。应该看到城市本身的发展是非常复杂的,受各个方面的影响。它有先天的因素,有资源环境秉赋的束缚和条件,也有后天发展许多的机遇,以及在成长过程中遇到的不同的条件。这些都不是人们可以事先预料到的。就像我们在学校里教书,这一期招了一百个学生,百人百种,我们不好说哪个是好学生哪个是坏学生。但是我们应该尽量寻找一条有教无类之路,使每一个学生都在追求真善美的过程中不断有自身的提高。我想,城市规划也是一个追求真善美的过程。希望城市在发展过程中能够借助到规划的力量,但归根结底城市是属于人民的,需要全社会来关注,城市才能建设的好,城市的问题也才能解决得好。

二、城市规划要更多依靠民主和法治
李铁:城市出现这么多问题,是不是规划应该承担最大责任,我觉得这种说法让规划承担了过重的负担。为什么呢?因为规划师不是万能的。再者,城市的发展中也有很多规划师无法解决的问题:首先,规划师不能解决城市的发展历史。第二,在现在市场经济条件下,大量要素的跟进都由市场来决定,带有很多不确定性——这是规划师难以预料的。第三,特别是在中国这种体制下,我们政府的公共长官的意志,恐怕对规划的干预比较多。俗话说,“铁打的衙门流水的官”,但一任官就有一任的规划。这是中国普遍的现实。毕竟我们规划的体制还和政府的管理体制和决策绑在一起。第四,规划很少得到公众的参与——这也是目前我们体制上存在的很大弊病。当这个体制受到公共监督和参与的时候,规划本身也会受到公众的监督和参与,各种利益主体、各种利益结构、各种公众权利的基本反映和公众需求的基本反映,可以尽可能通过规划来体现。但是如果缺少这种公众参与,把这种决策转化为一个人或少数人的决策,这种偏差就会越来越大。
我们的城市因谁而生?
而这些体制问题,决定了我们城市发展的道路走向和形态,以及公共服务水平和公共服务标准。我觉得这是最重要的。
毛其智:我们在学校里教授城市规划这个专业,应该说,作为一门工科的专业,主要关注的还是工程技术方面的知识。但城市规划和城市建设不仅仅包括了工程技术。并不是说哪个规划师的技术高超,这个城市就做得非常好。城市规划是一个全社会的事业,其实要更多地依靠“民主”和“法制”。一个更好的民主和法治社会的建设,是一个好的城市规划的基础。没有这个先决条件,就往往会只关注城市建设中的局部,而忘记了它整体和长远发展的目标。这样的规划,显然并不是规划师所想象的规划。但是,像李主任刚才讲,它有的时候往往代表了当前城市决策者的一些短期的主观意向。

三、“三规”分与合
叶一剑:现在我们的讨论已经来到了“谁”字上——“谁”在规划我们的城市,城市的规划主体是谁。我们知道,在城市规划里面,“三规”如何统一是困扰我们很长时间的问题。最近国家发改委公布了全国主体功能区规划,其实他已经在用空间的概念来审视一个整体的社会发展的规划。同时,原来的国土规划和城市规划、土地规划,也都开始重视社会的综合发展指标。困扰我们这么多年的“三规”不统一的局面,在这样的发展趋势之下,是不是可以带来一个弥合的比较好的时期?
李铁:所谓“三规合一”,“三规”就是:发展规划、空间规划和土地利用规划。其实还有很多其他规划:环境规划、生态规划、专业性规划等,但主要影响城市发展的是前边这三个规划。这三个规划目前由三个部门管:发展规划由发改委负责;空间规划由建设部来牵头,各地的建筑规划院和大学来负责编制;土地利用规划基本上由国土部门来负责。这有很深的历史渊源。
所谓“发展规划”,基本源于我们国家的五年计划,是一个上行下效的规划。比如说,在过去计划经济时期,我们制定了一个国民经济发展指标,全国一统的发展指标。每年的增长速度、每年的财政收入、每年的就业数量、包括资源的配置,大体状况都由国家规定。现在这种自上而下的发展规划恐怕就受到了现行体制的挑战和约束。地方是不是能按中央的这种目标发展?它有否强烈的发展动力按照你这个目标来执行?这些年,中国经济发展中时常有宏观调控,但事实上,效果非常有限。所以,看到这种有限的效果,我们就想到了,既然整个地方的经济增长速度、发展水平以及发展模式已经和中央的要求相去甚远,那么这种发展规划、这种传统的方式是不是还是和我们国家现在的空间经济结构和各种体制结构相适应?这是我们面临的第一个大问题。
第二是“空间规划”。空间规划不是由中央主导型的,主要是以地方城市为主的空间规划。空间规划也和计划经济时期有很大的差别。第一就是计划经济时期我们所有的空间资源是既定的,向哪个地方安排都是由计划决定。现在它也受到了市场的挑战,有很多因素是不确定的。还有一些利益的导向,比如为什么现在大量的空间规划做得很大,有几个因素:第一,从城市来讲,谁都希望做大,大了以后城市才有地位。第二,空间愈大,就可以拿到更多的指标获得更多土地出让金来用于城市建设。第三,做大以后有调控余地,可以有更多的方式来解决整个城市内资源的盘活。所以这种城市空间规划方法与资源配置的方式受到很多现实因素的制约,也受到很多不确定因素的干扰。因此,每次规划做完以后,除了几个非常重要的项目得以实施,绝大部分还是留在了纸上——特别是换领导后一下就成了一纸空文。
第三就是“土地利用规划”。土地利用规划是一个限制性规划,出发点是好的,要保护耕地、提高土地利用效率等等。但是它有一个最大的问题,它是中央自上而下的,通过指标下达的方式,来限制确定每一个城市、每一个地方明确的土地发展空间。如果说计划经济时代,这是可以实现的——土地指标带着资源的配置可以实现;可是现在,市场的因素已经占了这么大的比重,而且地方发展的冲动又极其强烈——北京可以建得好,为什么其他地方不可以?所以城市都希望利用土地来获取土地出让金。在这种利益冲突下,我们现有的土地指标已经根本就不能解决问题了。等于一个城市已经是个大胖子,我用一条非常紧的皮带约束他,是根本约束不了的。
所以,仅仅从三个规划本身就已经出现了一系列的问题,何况还有三个规划之间的衔接。
毛其智:规划界讨论“三规合一”也讨论了不少年了,自从分开,就开始讨论合,合起来又会讨论分。前几年有关部门做过一个统计,和空间相关的规划由部以上政府确认的有80多种——当然,今天讲到的“三规”是最有代表性的三种规划,而这“三规”实际上还并不能够完全覆盖和我们城市发展相关的各个方面的内容,有很多的发展还跳出“三规”之外。但是我们城市发展,是一个追求“真、善、美”的过程。
什么是“真”?就是要讲真话、办实事。现在城市发展中,有很多不尽如人意的地方。第一,叫做“睁着眼睛说瞎话”,第二,办一些华而不实的事情。如果把这些全部归罪于规划,显然太冤枉了。但是,在今天的规划中,部分的产生异化、为虎作伥之事,也常常发生。
所谓“善”,规划是为一部分人还是为全社会而工作?北京2000多万人口了,只有1200多万有“城市居民户口”,再有,现在中国还有多少老百姓,看到了首都城市之美好,愿意未来到首都来发展?他们是否具备了条件?首都是否敞开大门欢迎他们来?还是设置种种的门槛壁垒和障碍将绝大多数拒之门外?这些都是城市发展中的实际问题。
最后讲到“美”。“美”不是形式上的美,而是全体老百姓的美好生活前景。城市规划能够承诺他们什么?能够在它所做的技术工作和对政策建议方面做哪些工作?
所以我想,“三规合一”不能仅仅看作行政部门工作的合一,而是城市发展理想,和实现这个理想过程中的合一。这个合一,才真正有助于城市发展的未来。

四、“城市规划”不等于“规划城市”
李铁:回到“三规合一”的问题上看,我们现在的空间规划是一种工程技术性规划。就是说,他对整个市场发展过程中产生的大量新的社会经济问题和社会问题有非常严重的欠缺。现在是市场经济,在大量资源配置的不确定性、人口的不确定性、城市规模的不确定性情况下,原来靠计划经济时代思维方式的工程技术规划显然已经不适应现在形势发展的需要了。
对人口、产业、要素以及社会结构、社会公共福利的考虑,在绝大部分规划里都是弱项。所以,我们强调“三规合一”时,实际上不是先强调工程技术配置,而是先强调分析方法。就是要分析这个城市的经济社会发展未来的可能性和资源的重点——它的资源是什么,优势在哪里,然后它未来的可能性。在这个基础上,还有最核心的问题,要在考虑到公共需求的基础上来解决规划。现在我们看到的所谓“工程规划”、“主观性”的规划、技术性的规划——其实就是主观性+工程技术,要再加上经济社会,强调“客观性”、“需求性”,来解决规划发展问题。从这两个角度上看,规划是应该合一的——先不讨论土地规划,仅从经济社会发展规划和空间规划这两个角度看,应该在一起做。在技术上讲,叫做“多学科的研究方法合一”,就是社会学、经济学等合一来研究规划发展问题。
土地利用规划是一个计划经济的方式、是一种土地指标的限制,可以通过未来的市场化保证农民在土地所有权的基础上明确划分公益性项目和非公益性项目。当不能乱占土地的时候、当征地获取土地的成本极高的时候,扩张性规划就没有实现的可能了。
毛其智:对于“三规合一”我很高兴刚才李主任提到了“多学科融合”。我们讲的“规划城市”和“城市规划”是两件事,但是有密切的关系。刚才讲的“城市规划”是一个专业。而“规划城市”是全社会关注的一项事业。不能够把一个专业技术、工科里的一个学科所承担的一部分社会职责和我们“规划城市”——这是为了整个城市的美好未来——单纯地划等号。而我们所追求的,是全社会关注、共同规划,这样,不仅仅是“三规”,各项规划都应该放到一个共同的平台上来探讨未来。
从城市规划本身来说,它在成长过程中是非常提倡“团队”的工作状态的。这个“团队”的特点就是,融合了各种各样专门技术、专业、部门。往往一个城市在编制规划的时候都是由市长牵头成立规划领导小组或规划委员会,是社会各个部门都共同参与。这里面,过去叫做“计委”,现在叫做“发改委”的部门,起非常重要的作用的——一个是计划,一个是钱,主要都是从这来的。但是,在土地利用方面,资源和环境——代表土地利用这方面的相关内容——它从另外一个角度制约和保障了城市的发展。但是城市对于更多的人来说,还是房屋、道路、桥梁、广场、公园绿地——这些都是建设内容。

五、要走自下而上的融合
叶一剑:学科的融合应该说相对比较容易一些,因为不同的学科彼此之间交流的机会还是比较多的。实际规划过程中,也有包括“三规”在内的很多专业规划要统一的需求和共识,但统一的路径,有人说通过法治的手段来完成,也有人觉得需要进行部门的重新调整来完成,还有一种方式,就是怎样能通过规划过程中民主化机制的引进使得所有利益相关的人都可以参与到规划中去——当然这是一个更深层次的改革。在目前来看,哪一种方式或路径是比较好的达成统一的道路?
毛其智:城市规划最关心和最受益的,是这个城市的老百姓。所以,最好的办法还是发动全社会积极参与,而不是在形式上用部门合并、新的制度来解决——这些都是外在的。我们的目的是真正解决问题,而形式是要服从内容的。如果简单地把部门分了合、合了分——其实过去的国家计委和过去的城乡建设和环境保护部的城市规划局,也曾经一个单位挂过两块牌子,但是由于实际上“貌合神离”,最后又各自走回各自的路。我们建议,尽可能利用现有的框架,而不主张随意地调整现在的制度框架,尽可能地发动全社会走“自下而上”的努力更多一点。
我举一个简单的例子:大家知道现在有一些大城市群,比如说京津冀、京津唐、长三角、珠三角。在这些规划中,规划师会慢慢地萌生出一种追求更大权力的奢望。而这种规划因为跨行政区划,往往会建议由国务院的领导来直接出面干预,由国家给予更多的资源来平衡地区的矛盾。我认为这种整体的思路是不可取的。所以,从“三规合一”也好,从您刚才讲的制度调整也好,应该寻求一些更积极,真正有成效的,而不是表面文章的做法。
李铁:其实最近这几年已经出现了很多好的变化。地方经济发展比较快,遇到的问题也很多,也知道“三规”分离的时候规划做得效果不会太好,都进行了很多探索。我们自己也在探索,同时地方也在做,准备进行“三规合一”的规划。包括河南永成、浙江诸暨、山东临沂,顺德自己也搞了个大部制,机构改革了以后广东一些城市要搞“三规合一”。那么这个需求已经有了,是一个很好的开始。

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