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玉树地震灾后重建遭遇困境

时间: 2011-07-17 作者: admin01 分类: 政策法规, 新闻资讯 评论: 0 阅读:4,127


玉树地震灾后重建遭遇困境和人们的愿望相左,一年之后,玉树的重生之路正遭遇重大困难和坎坷。
“中央本是制定三年重建计划,按照现在这样的进度,重建完成至少得五年。”一位在玉树参与重建的央企干部有些消沉地表示。
从今年4月以后,大批在玉树参与重建外省务工人员大量离开玉树,玉树长途车站一时人满为患。“估计4月以后到现在,至少有上万名工人离开玉树。”一位在玉树承包工程的四川德阳包工头一脸慨叹:“本来是想来做工程挣钱的,没想到很多老板却在这里赔得血本无归。”
玉树重建,问题何在?《中国经营报》记者7月初前往玉树,调查了解玉树重建遇阻的实情。

重建“渐冻期”
7月初的玉树,昼热夜冷。与一年多前地震之后满地残垣的景象相比,玉树州州政府所在地结古镇空旷了许多。
在地震中受损的建筑已经纷纷拆除,新建的楼房和民居零星地伫立在狭长的结古镇上,而部分重建工程项目已处于半停滞状态。大量的玉树居民被安置在镇子东西两侧密集的帐篷和板房生活区内,等候着家园恢复。
在由中国水利水电建设集团公司负责援建的结古镇扎村托弋社区,围墙内偌大的工地上异常安静,不见建筑工地常有的喧嚣声。“已经停工一段时间,大部分工人已离开。”据了解,扎村托弋社区工程是玉树民居重建工程之一。“按照计划是在今年9月之前,把全部16栋楼修好。但现在经过陆陆续续的重建,只有两栋楼封顶,其余14栋都还没有动工。”一位中水集团人士表示,因为重建款没有如期拨付下来,工程只能被迫停工。“如果资金划拨按时,16栋楼9月份一定是能如期完工的。”
而在距离该工地不远的“玉树州第二民族高级中学”工地也面临着同样的问题。这所学校同样也是由中水集团援建。“今年3月26日,我们工程队进场的时候,带来了140多个工人。现在走的只剩下20多个。我们负责的二号教学楼和艺术楼都已经封顶,但中水集团既不再拨款,建筑材料又提供不到位。现在工程只有停下来了。”从一家青海省劳务中介公司承包下该工程的四川自贡人杨斌(化名)无奈地说。“到现在我们自己已经垫资400多万元进去了,部分还是借的高利贷。工程做不下去,拿不到钱我们就完蛋了。”杨斌还表示,负责该校一号教学楼工程的另一家工程队也面临着同样的问题。
“现在玉树周边牧区的重建进度还算顺利,但结古镇的重建进程明显滞后。”中国铁路工程总公司的一位现场监理人士表示,中铁公司在玉树承担了170个重建项目,但一年过去,落地的项目有10个,实际开工的项目只有7个。“很多项目推进地很难,像我们负责的民房重建现在基本就是半停顿,推动不了。”一位中国建筑工程公司的人士表示,“这种情况不是个别,而是结古镇重建中一个共性的问题。”
据玉树州建设局的人士透露,建设局负责的灾后重建工程管理代理项目共涉及到市政道路、市政工程和公共建筑三大类共40项。除市政基础设施进度基本符合进度计划要求外,市政道路工程和公建工程部分项目进度存在着停滞的情况。“由于各种原因,工程进度受到了影响。”
玉树的重建似乎已陷入“渐冻”状态。

资金“连环结”
据了解,玉树重建遇阻,主要来自资金和拆迁两方面的问题。
玉树重建与四川灾后重建的模式不同。据玉树州政府一位工作人员表示,四川灾后重建是由全国各省市负责对口援建,资金、规划、设计、修建都是由援建省市一体负责,重建工程进展就很流畅。“但玉树重建不一样,重建资金主要来源中央财政、社会捐赠以及省里配套资金。财权集中在青海地方政府手中,而援建单位只负责工程修建。两权分离的制度设计本是想通过相互制衡来杜绝可能出现的贪腐问题,但地方政府与援建单位之间却为此出现很多纷争。”
按照玉树重建规划,三年重建将投入316.5亿元资金,实现中央提出的“苦干三年,跨越二十年”的重建目标。
而正是在重建成本的核算、重建资金的划拨等方面,结古镇的援建单位与地方政府之间有着诸多不同的意见,直接导致了许多工程进度的延误。而由此延伸开来,地方政府、援建单位、下属各级工程承包商、基层民工四方之间,在重建工程款问题上形成了一个难以解开的连环“死结”。
“去年重建资金的掌控权在省里,今年省里将重建的主管部门和资金划拨权力下放到了州里。但不管是省里,还是州县,所遇到的问题都是一样的。”一位负责援建央企人士表示。
按照中央的布置,玉树的重建由中国建筑工程公司、中国铁路工程总公司、中国铁道建筑总公司和中国水利水电建设集团公司四家央企,以及北京和辽宁省负责。而重建的核心地区结古镇则是四家央企按照东南西北四个方位分区负责重建,北京的四家企业则负责结古镇干道、地下管网等市政工程的修建。“简单点说,就是除了公路和地下部分,路面以上部分都是由我们四家央企来修。”
而参与援建的企业定位是“保本微利”。“按现在的情况,不仅没有微利,连本也保不住。”一家央企人士表示。
按照目前的制度设计,中央、青海省地方以及社会捐赠资金的拨付都是由州到县,通过层层审核,最终由州县的灾后重建资金管理中心按工程进度拨付给援建企业。
“这里面存在两个问题,一是青海方面对重建建筑单价的成本计划远低于实际建筑价格,另一方面就是拨付资金难以按时到位。这让我们非常头疼。”一位央企负责人士表示。
按照青海省下发的城镇住房建安造价标准为1850元/平方米,农牧区民房为1670元/平方米。公共建筑的造价比城镇住房略微高一些。而援建企业则纷纷表示,实际建筑成本远高于这个标准。
“加上配套成本,城镇民房的实际造价已经超过3000元/平方米。而牧区地势偏远,加上有时援建企业为建房,必须先解决修路和物流等费用等,成本就更高,甚至超过4000元/平方米。”该位人士表示,虽然成本实际高出不少,但玉树政府却按照文件中的标准拨付工程款。“我们曾经向地方政府提出,让政府出示指导价的各项单价构成,他们也拿不出来。这高出部分的造价,该由谁来出?”
该人士同时表示,由于玉树重建任务紧迫,重建是一个“三边”工程(边规划、边设计、边建设),这就导致很多项目在开工之后,因各种原因,没能及时完善工程前期手续。“政府就依此拒绝给援建单位拨付预付款和工程款。”
但玉树州政府部门并不这样认为,玉树州建设局灾后重建小组的负责人、玉树州建设局王联邦此前就曾针对援建企业的说法回应称,“审批手续还是必须要按照国家规定的法定程序走,不能违规,即使我答应,国家审计署也不会同意的。”
而对于援建企业提出的工程造价问题,王联邦也曾表示,“建筑造价标准是青海省相关部门做的专业测算,1850元的单价完全可以满足建造需求。”

捐赠资金到位之困
而资金问题涉及的另一个方面是社会捐赠资金的拨付。
玉树地震之后,来自外界的社会捐赠资金约94亿元。这部分资金与财政拨付的灾后重建资金分列,通过专门设立的玉树州灾后重建社会捐赠资金管理中心向企业拨付。
目前已经展开的结古镇重建项目中,包括学校、医院等所有公建项目和少数基建项目重建资金基本是来自社会捐赠资金。
根据记者了解,仅在玉树州建设局负责的40个灾后重建工程建设管理代理项目中,包括玉树县第三完全小学、玉树县第一民族中学、玉树州公共卫生服务中心等9个公建项目重建资金是全额来自社会捐赠。“玉树重建最先动工的是民生工程,而其中大部分重建资金来源于社会捐赠资金。”
但恰恰是社会捐赠资金部分在重建工程拨款时最为迟缓。据玉树援建单位人士介绍,在各项重建项目拨款进度中,来自社会捐赠资金是划拨速度最慢的,已划拨款项也最少。
据记者了解到的信息,截至今年6月25日,玉树州建设局所负责、由社会捐赠资金出资修建的9个公建项目中,政府向援建企业已拨付的工程款额与合同造价之间的比例平均为34.23%。其中由中国铁道建筑总公司援建的玉树州特殊教育学校,政府至今未向援建企业拨付过任何款项。而玉树州三完小、玉树州医院的工程款拨付比例也只有5.82%和8.62%。
“这意味着什么?为了保证工程进度,在没有按时获得工程款的情况下,援建企业在很多项目上一直在自己垫钱施工。”一位央企人士表示,“援建企业都是建筑企业,不是经营性单位。不可能一直垫资下去。到最后没有办法,当垫不下去的时候,很多项目只有暂停。”
而由此波及下游,从援建公司或中介公司手中承包了重建工程的大小承包商也逃脱不了工程款不断押后、垫资施工的命运。
负责玉树州第二民族高级中学承建的包工头杨斌即是这种这种情况。“上面不给公司拨款,公司也不给拨款。到现在为止,900万元的承包工程,已经进入工程后期,我们目前收到的工程款只有不到300万元。而自己已经垫资了450多万元进去。”杨斌表示,前段时间因为发不出工人工资,工人停工一周。“中水集团才拨来80万元工程款。”
由于社会捐赠资金主要用于民生类公建项目,因工程拨付款迟迟无法到位引发的工程进度受阻,也使得援建方多次向地方政府反映,要求解决。
玉树县政府财政系统的一位工作人员向本报记者称,之所以社会捐赠资金难以投入到工程建设中,“最主要的原因是,社会捐赠资金的管理非常严格,有专用账户,由民政、红会、慈善总会等多个部门抽调人员共同管理,资金拨付流程要比中央财政重建拨款复杂许多。而且资金流向还要向捐赠人通报。这些都要花掉很多时间。”
在玉树州的一份内部资料上,当地政府也明确表示,“如果社会捐赠资金投入工程建设使用不能在近期完成,部分工程的施工进度可能会在建设期的后期受到极大影响。”
“企业与政府解决不了问题,最后受害最大的还是我们这些小承包商和民工。”刚从治多县完成牧区住房重建的包工头董峰说,在玉树的几个月,“至少已经发生过三次民工暴打包工头的事情。”

复杂的重建
除了资金拨付方面的问题,影响玉树重建的因素还有多种。玉树复杂的土地权属情况以及拆迁难题是重建中的另一个拦路虎。
“首先结古镇复杂的土地权属问题,一开始就影响了重建的进程。”根据数据显示,结古镇及外围共有党政机关、企事业单位、个人使用的土地10446宗,其中个人宅基地10222宗。其中,仅有42.2%发放了土地使用证,其余的宅基地,有的持有的是村乡证明;有的是其他相关部门批准建房;有的没有办理土地使用证;此外,“一户多证”、“一证多户”等现象普遍。根据相关政策,国家只为每户提供一处安置房,重复房产的查证、归并成为工作难点,补偿也难以在短期内与受影响群众达成一致。
地方政府在短期内难以完成土地确权和补偿工作。这引起援建企业的不满,认为政府工作效率低下,延误施工进程。
“玉树的重建涉及到各方利益的协调和各种关系的平衡,处理起来非常艰难。”一位玉树人士表示。
当地政府也正试图在资金等一些关键问题上进行突破。
“此前中央国资委的‘玉树灾后重建协调小组’来玉树视察过数次。我们也把有关的问题向国务院、国资委反映过。到目前还没有回应。”一位央企人士认为,玉树重建中所面临的诸多难题,只能由中央级部门出面来进行统筹协调解决。
青海省政府方面则已经开始行动。记者从玉树灾后重建资金管理中心人士处获悉,6月27日,玉树地震灾后重建现场指挥部出台了一份《关于进一步加强玉树地震灾后重建资金管理工作的补充通知》的文件。该文件表示,为加快玉树地震灾后恢复重建资金的拨付进度,确保重建项目资金需求,政府方面将加大资金预拨付的力度。
而对于四大央企以及北京、辽宁援建的重建项目和已经确定的“交钥匙”工程,依据项目批复文件和投资计划可直接一次性预拨付合同总金额80%的工程款。剩余20%的工程款,待项目竣工验收合格后拨付。同时社会捐赠金的重建工程预拨付,也比照财政资金拨付的方式执行。
“文件已经下发到玉树各政府部门和援建企业。过段时间,政府还会组织一些政府部门联合到援建企业进行调研,对双方住房重建建筑成本标准方面的差异进行研究商讨。”玉树县财政局的一位人士表示。
但对于玉树方面的动作和计划,部分央企人士预期并不乐观。“即便是资金拨付能按时进行,关于住房重建建筑成本的差异问题也很难解决。”在该人士看来,目前玉树政府与援建企业之间的分歧过大,很难协调。
“只能先慢慢干着,等到今年年底或明年年初玉树重建中期审计的时候,中央有关部门或许会出面协调,并进行一些政策调整,解决这一系列问题。”
来源 | 中国经营报

附:《玉树地震灾后恢复重建总体规划》全文
《国务院关于做好玉树地震灾后恢复重建工作的指导意见》全文

声明:本文由城乡规划博客(ChinaUP.info)整理发布,转载请注明来源。
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