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《全国主体功能区规划》解读:背景及战略意义

时间: 2011-06-17 作者: admin01 分类: 新闻资讯, 规划成果 评论: 0 阅读:9,296


背景及主要内容《全国主体功能区规划》解读:背景及战略意义
2005年,《国民经济和社会发展第十一五年规划纲要》进一步充实完善了我国区域发展总体战略,首次在国家规划文件中提出了主体功能区域的划分和区域互动机制的构建。国务院早在2007年上半年就提出了《关于编制全国主体功能区规划的意见》,要求国家主体功能区规划2007年9月形成初稿,12月报国务院审议。全国主体功能区规划编制工作由国家发展和改革委员会组织实施。2007年5月规划编制工作启动。
2010年6月12日,国务院常务会议原则通过《全国主体功能区规划》。“实施主体功能区战略”已被纳入国民经济和社会发展“十二五”规划建议。直至今年的6月,国务院新闻办就《全国主体功能区规划》举行了发布会。《全国主体功能区规划》对我国国土空间进行了深入分析。主要概括了我国自然状况的特点,对国土空间进行了综合评价,分析了国土空间开发中存在的主要问题以及面临的挑战。
《规划》按开发方式,将国土空间划分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域。优化开发区域是经济比较发达、人口比较密集、开发强度较高、资源环境问题更加突出,从而应该优化进行工业化城镇化开发的城市化地区;重点开发区域是有一定基础、资源环境承载能力较强、发展潜力较大、集聚人口和经济的条件较好,从而应该重点进行工业化城镇化开发的城市化地区;限制开发区域分农产品主产区和重点生态功能区。禁止开发区域是依法设立的各级各类自然文化资源保护区域,以及其他禁止进行工业化城镇化开发、需要特殊保护的重点生态功能区。
《规划》提出六个新的开发理念,即根据自然条件适宜性开发的理念、区分主体功能的理念、根据资源环境承载能力开发的理念、控制开发强度的理念、调整空间结构的理念、提供生态产品的理念。确定五个开发原则,就是优化结构、保护自然、集约开发、协调开发、陆海统筹。
《规划》确立了未来国土空间开发的主要目标和战略格局。一是构建“两横三纵”为主体的城市化战略格局。构建这一格局,是在优化提升东部沿海城市群的基础上,在中西部一些资源环境承载能力较好的区域,培育形成一批新的城市群,促进经济增长和市场空间由东向西、由南向北拓展。二是构建“七区二十三带”为主体的农业战略格局。这是结合我国农业自然资源状况的特点和基础,这几年主要农产品向优势产区集中的新变化提出来的,对于保障全国耕地数量质量和农产品供给安全至关重要。三是构建“两屏三带”为主体的生态安全战略格局。这一战略把国家生态安全作为国土空间开发的重要战略任务和发展内涵,充分体现了尊重自然、顺应自然的开发理念,对于在现代化建设中保持必要的“净土”,实现可持续发展具有十分重要的战略意义。
《规划》明确了国家层面四类主体功能区的功能定位和发展方向。阐述了国家层面优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区的功能定位、发展方向和开发管制原则。同时规划还明确了能源、主要矿产资源开发布局以及水资源开发利用的原则和框架。规划还按照推进形成主体功能区的要求,提出了分类管理的区域政策。分别阐述了财政、投资、产业、土地、农业、人口、民族、环境、应对气候变化等政策方向和措施,提出实行各有侧重的绩效考核评价办法。
《全国主体功能区规划》是战略性、基础性、约束性的规划,也是国民经济和社会发展总体规划、区域规划、城市规划等的基本依据。
战略意义:统筹资源 有序发展
主体功能区规划出台的目的和意义在哪里?在当前主体功能区规划、区域规划、城镇体系规划、土地利用总体规划等空间规划“群雄并立”,它们之间的关系究竟怎样处理?
(1)意义层面
按照这一规划标准,全国传统行政区划界限将被打破,包括各类政策以及考核模式等都将以功能区为单位。根据不同的主体功能区,施以不同的产业政策和政绩考核体系,对中国未来的发展具有重大战略意义,它将有利于改变GDP崇拜的顽症,缩小地区间差距,促进区域协调发展;有利于引导经济布局、人口分布与资源环境承载能力相适应,促进人口、经济、资源环境的空间均衡,实现可持续发展。
过去三十年,中国经济改革最大的“成功”之一,是地方政府发展经济的积极性被调动起来。不过,现在的情况已截然不同,变成了中央要抑制地方政府的经济发展冲动。前几年的宏观调控,实际上就是中央与地方在经济增长上的博弈。值得注意的是,区域经济发展现在成为国内的一个热点,除了中央推动的区域发展规划外,各地也在积极地推动本地区不同区域的发展,显示了地方希望通过强化区域协调,来实现区域经济发展目标,实现区域内在经济上的联盟。由此看来,未来各地方主导的区域经济发展规划,能否与中央保持一致,就是一个在政治、经济上都较敏感的问题。
(2)技术层面
与区域规划的关系:据介绍,深入推进西部大开发,全面振兴东北地区等老工业基地,大力促进中部地区崛起,积极支持东部地区率先发展等,国家到目前已出台了十多个区域规划,其中都有城市化地区、农业地区、生态地区,也有优化开发的区域、重点开发的区域、限制开发的区域和禁止开发的区域,因此区域发展总体战略和主体功能区战略这“两大战略”相辅相成,共同构成了一套完整战略。
与国土规划的关系:国家有关层面对土地利用总体规划、国土规划、主体功能区规划三者之间的关系并没有明确的界定。有专家说主体功能区的规划出来之后,国土规划就不必再提了。也有专家认为实际上主体功能区的内涵并不能替代国土规划的内容。国土资源部从2002年起开始国土规划的试点探索,但真正的国土规划编制工作尚未展开。当前,土地利用总体规划中的指标分解和土地利用分区,城镇体系规划中的城镇化道路和空间等级结构,主体功能区规划中的主体功能分区划分等均需要国土规划的指导。国务院先后批复的多个区域规划的实施同样需要国土规划进行综合协调。目前由于国土规划的缺位,在地方上以GDP的增长指标为主导的经济发展规划实际上成为了土地利用规划的上位规划。
作为一个有综合性特点的规划,与相关规划的协调是重要的问题。主要包括两个方面:一个是与空间规划的协调,主要指城市规划、国土/区域规划。另一方面是与结构规划的协调,包括发改委的国民经济和社会发展规划、水利部的水资源规划、环保局的环境纲要,林业局的治沙规划等等。目前研究较多的是土地利用规划与城市规划的协调,与其他规划协调的研究较少。一种观点认为,土地利用规划与城市规划在规划的目标和内容、用地分类标准、统计口径和范围、用地评价、建设用地标准及人均建设用地指标以及规划期限、审批部门、编制资质等方面存在差异,具体的衔接或协调应从完善法律体系、空间规划体系、统一编制和审批、统一技术标准等方面入手。
(3)面临的问题
主体功能区规划对于中国未来的发展来说具有重大战略意义。不过,实施这项重大任务,谁是区域发展和功能区规划的主体,如何保证规划的科学性,以及让中央和省级的转移支付不折不扣落实,公开、公平和公正……这些都是现实的挑战。
首先,谁是区域发展和功能区规划的主体?主体功能区规划的设想刚刚提出来,很多地方就开始希望把自己规划为重点开发区域,可见在规划本身的问题上,一些地方的发展冲动就已经高于环境和资源保护的冲动。因此,在各级政府之间,在功能区规划上必有一场激烈的博弈。在此情况下,是保证规划的“科学性”更重要,还是充分尊重地方发展意愿的“民主性”更重要?
其次,四大功能区划分的具体标准如何确定?目前主体功能区划分的三个依据是现有经济开发程度、资源环境承载能力、未来发展潜力。第一个依据数据比较清楚,但后两个目前还缺乏更为系统的研究,这是个耗时费力的基础工作,如果不做扎实,今后就可能出现“拍脑袋”划分的现象。根据《规划》,国家层面的四类主体功能区原则上以县级行政区为基本单元,“禁止开发”区域按照法定范围或自然边界确定。但是,是让现有的县级行政区来被动适应未来的功能区划,还是以功能区划为本适当调整行政区域?这些问题的解决都有待在实践中不断探索。
再次,区域经济发展差距增大如何解决?针对一些欠发达地区普遍关注的实施主体功能区是否影响发展的问题,国家发展和改革委员会秘书长杨伟民强调,实施主体功能区规划会拉大发达地区和欠发达地区经济总量的差距。国家要缩小的差距主要是公共服务方面、居民收入之间的差距,以及基础设施之间的差距。我国将尽可能在农产品主产区和重点生态功能区发展资源环境可承载的产业,促进人口逐步地、自愿地、有序地转移到收入高、就业高、就业多的城市化地区,中央财政、省级财政也会增加对这些地区健全公共服务、建设基础设施等的财政转移支付。不过,这是一个长期的比较艰难的过程。
来源 | 建筑时报

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