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地票制度:创新必伴生风险

时间: 2011-05-18 作者: admin01 分类: 政策法规, 新闻资讯 评论: 0 阅读:5,255


地票制度:创新必伴生风险地票由来
2009年和2010年,作为国家城乡统筹试验区的重庆和成都,先后开始尝试“地票交易”,这是在我国现行的城市与农村土地双轨制度之下,寻求破解城市用地紧张、城乡差距加大的一种土地改革试验。通过农民集中居住等方式,省出来的农村建设用地,经过复垦之后,可以成为虚拟的建设用地指标,“飞”到城市,增加城市的建设用地。这项制度设计叫“增减挂钩”,其中的建设用地指标俗称“地票”。
地票模式
成都国有土地招拍挂规定”持票准入“的交易流程:要想拿地,先要有票;要有票,要么整理土地,要么拍卖,要么通过缴纳保证金获得。当缴纳保证金的方式被叫停之后,拍卖地票则成了更便捷的获取渠道。
(1)保证金获取地票
2010年8月12日,第一单交易完成,只有国资背景的成都兴城投资和四川新华发行集团两家参与,最终兴城投资以15.2万元/亩拿下了浦江县800多亩建设用地指标。当时,企业获取地票的方式有三种:参加拍卖,自己整理,以及按照15万/亩的价格缴纳保证金,绝大多数的开发商都选择了缴纳保证金的方式,愿意参加地票拍卖的并不多。
(2)拍卖获取地票
伴随着成都城乡统筹的推进,大量的资金投入让政府感受到资金上的压力,于是迫切需要开辟新的途径,吸引社会资金的进入。2010年11月,缴纳保证金获取地票的方式取消,于是地产商为获取地票不惜重金拍得地票。2010年12月17日成都农村产权交易中心的第二次地票拍卖,便出现了戏剧性的一幕。2000亩建设用地指标,得到了100多家开发商的追捧。从起始价15万/亩一路飚高到92万/亩,平均 72万元/亩。如果拿5月9日的土地拍卖价相对比,光是指标的价格就相当于土地成本的至少三分之一。
这次地票拍卖的结果,超出了政府、专家、企业、媒体各方的估计。
(3)政策干预
就在地票抢拍后的一周,国土资源部调研组巡视员张婉丽一行7人到成都市国土局,对成都的“地票”交易制度以及农村土地综合整治机制进行调研。
十天之后,成都农村产权交易中心发出公告,暂停原计划于第二天开拍的3000亩地票拍卖。
(4)地票新规出台
2011年4月13日,成都市国土局发布了新的《关于完善建设用地指标交易制度促进农村土地综合整治的实施意见》,意味着地票交易重启。
“持证准入”变成“持证准用”,是修正后的交易规则与之前最大的区别。新规还给不同区域不同属性的土地安排了对应的地票取得方式。像二圈内(主城区以及靠近主城区的5个区市县)的建设用地,就要对挂牌地票进行报价,价高者得;三圈内的建设用地直接缴纳固定的建设用地指标费即可,2011年的新价格为18万/亩;至于旧城改造这类原本就是国有建设用地属性的土地,则完全不需要地票。
地票的创新与风险
无论是新规还是旧规,成都都给拍地企业指了另一条获得地票的途径——自己去农村做土地整理。
同时,成都还在去年出台了限制区县土地储备中心做农村土地整理的文件。就是少批一些区县土储中心的项目,多批一些社会资本参与的项目。也是希望建设用地指标的提供方不是政府一家垄断,而是市场化的多方参与竞争。但现实往往不尽如人意,截至去年年底,尚没有一家正式通过去农村做土地整理获取地票,资金投入大,投资周期长,而回报并不确定成为主要限制因素。
从地票推动农村土地集约化这个角度讲,政府制定”地票“规则的初衷是好的,但结果却差强人意。
南方周末记者曾赴成都采访城乡统筹,国土局规划处处长姚树荣详细解释了地票收入如何分配。
“市政府提取10%的基础设施与公共设施配套费,最终返还给指标来源地做农村基础设施配套建设,交易所收取0.5%的交易服务费,剩下高于项目整理的成本的收益全部返还农村。如果是社会资本介入,则由双方自己去谈。”与国有土地征用不到3万/亩的补偿相比,至少18万/亩的建设用地指标显然能给农民带来更多。
与重庆的地票可以直接抵扣土地拍卖后的一部分税费成本不同,成都的地票费用并不退回,而是表示会把土地招拍挂的起拍价下调30%,这也就是夏超强调的土地的一部分收益划给农村,因为地票从土地划来的收益将全部进入农村建设或返还给农民。
即便如此,地票交易是否推高土地成本成为最大的争议。
地票交易本意为盘活农村集体土地,为城镇化提供建设用地。由此产生的各种利益博弈是否会使改革目标偏离,还值得我们深思。

声明:本文由城乡规划博客(ChinaUP.info)整理发布,转载请注明来源。
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